Gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w świetle prawa ochrony konkurencji

Jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności gminy, są właścicielami wielu bardzo różnych nieruchomości. Oprócz tego posiadają inne tytuły prawne do nieruchomości, a także, w niektórych sytuacjach, są posiadaczami nieruchomości nie mając do nich tytułu prawnego. Taki stan rzeczy jest na gruncie polskiego prawa poniekąd czymś naturalnym, co wynika m.in. z faktu przejęcia przez gminy znacznej ilości minia, które stanowiło dawniej własność Skarbu Państwa, jak również z innych przepisów, które obligują gminny do nabycia mienia, np. w drodze spadkobrania. Pomimo posiadania tak dużej ilości nieruchomości, a także pomimo faktu, iż gmina w wielu przypadkach wykonuje tzw. władztwo publiczne, jako właściciel nieruchomości podlega ona różnym ograniczeniom. Prawo własności nie uprawnia bowiem właściciela do dowolnego dysponowania nieruchomością, ponieważ jest on ograniczone zarówno przez przepisy powszechnie obowiązujące, jak i przez przepisy prawa miejscowego. Najczęściej jako takie ograniczenia wymienia się przepisy Kodeksu cywilnego, przepisy związane z prawidłowością gospodarowania mieniem komunalnym, przepisy dotyczące ochrony zabytków, czy chociażby plany miejscowe.

Niezależnie od powyższych ograniczeń warto jednak także zwrócić uwagę na przepisy dotyczące ochrony konkurencji i konsumentów, którym podlega również gmina, niezależnie od swojego statusu. Dla porządku warto w tym miejscu podkreślić, iż dotyczy to sytuacji, w których gmina dokonuje obrotu nieruchomościami, tj. działa w tzw. sferze zewnętrznej, do której mają zastosowanie przede wszystkim przepisy kodeksu cywilnego. Działając w sferze zewnętrznej gmina staje się uczestnikiem rynku towarów (w tym przypadku nieruchomości), które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji (rynek właściwy). Stając się uczestnikiem rynku właściwego gmina nie może nadużywać swojej pozycji, która umożliwia jej zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie jej możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40% (pozycja dominująca). Nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na:

• bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów (praktyki cenowe);
• ograniczeniu produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dla kontrahentów lub konsumentów;
• stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji (dyskryminacja);
• uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;
• przeciwdziałaniu ukształtowania się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji (dławienie rozwoju konkurencji);
• narzucaniu przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści narzucanie uciążliwych warunków umów);
• podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych.

Ponadto zakazane są porozumienia, pomiędzy gminami lub innymi podmiotami, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym, polegające w szczególności na:

• ustalaniu – bezpośrednio lub pośrednio – cen i innych warunków zakupu lub sprzedaży towarów (kartel cenowy);
• ograniczaniu lub kontrolowaniu produkcji lub zbytu oraz postępu technicznego lub inwestycji;
• podziale rynków zbytu lub zakupu;
• stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji (dyskryminacja);
• uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;
• ograniczaniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem (ograniczanie dostępu do rynku);
• uzgadnianiu przez przedsiębiorców przystępujących do przetargu lub przez tych przedsiębiorców i przedsiębiorcę będącego organizatorem przetargu warunków składanych ofert, w szczególności zakresu prac lub ceny (zmowa przetargowa).

Powyższego zakazu nie stosuje się co do zasady do porozumień zawieranych między:

• konkurentami, których łączny udział w rynku w roku kalendarzowym poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 5%;

• przedsiębiorcami, którzy nie są konkurentami, jeżeli udział w rynku posiadany przez któregokolwiek z nich w roku kalendarzowym poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 10%.

Gmina nie może również stosować praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Za praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów uważa się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, w szczególności:

• stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, o którym mowa w art. 479⁴⁵ ustawy z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (DzU z 1964 r. nr 43, poz. 296, z późn. zm);
• naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji;
• nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji.

Zauważyć należy ponadto, iż nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma ich indywidualnych interesów. Ochrona zbiorowych interesów konsumentów nie wyłącza ponadto ochrony wynikającej z innych ustaw, niż Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 16. 02. 2007 r. (DzU z 2007 r., nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Przepisów ustawy nie stosuje się do spraw o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone.

Stwierdzenie powyższych praktyk odbywa się przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), po przeprowadzeniu wcześniej stosownego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji. W decyzji tej może zostać orzeczona kara pieniężna do 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary. Podkreślić w tym miejscu należy, iż stwierdzenie winy następuję nie tylko w sytuacji, w której niedozwolona praktyka została wdrożona, ale także w sytuacji, gdy nie została wdrożona, ale stwierdzono sam zamiar jej wprowadzenia. Co więcej, kara może być także orzeczona jeżeli przedsiębiorca (gmina) dopuścił się czynu naruszającego konkurencję lub zbiorowe interesy konsumentów działając nieumyślnie.

Od decyzji Prezesa UOKiK przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Od orzeczenia sądu ochrony konkurencji i konsumentów przysługuje apelacja. W tego typu sprawach skarga kasacyjna przysługuje wyłącznie od prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji definitywnie kończącego postępowanie w całej sprawie (postanowienie SN z 12.02.2009 r. sygn. akt III SK 32/08).

Jak pokazuje praktyka przypadki naruszania przez gminy przepisów dotyczących ochrony konsumenta i konkurencji występują wcale nie tak rzadko. W zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi jako przykład, który można uznać za najbardziej znany, można wskazać kazus gminy Gliwice. Gmina ta nadużywała swojej pozycji dominującej na rynku najmu lokali użytkowych usytuowanych w centrum miasta poprzez narzucanie uciążliwych warunków umów przynoszących narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści w ten sposób, iż w umowach najmu lokali użytkowych nie określiła jednolitych i czytelnych kryteriów mających wpływ na zmianę czynszu. Pomimo uprawomocnienia się decyzji nakazującej m.in. zaniechania takich praktyk, nie zaprzestała ona jednak ich stosowania, wobec czego w następnej decyzji z 31.08.2005 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nałożył na gminę Gliwice 652 640 zł kary.

Analizując powyższe, za warte uwagi należy uznać zaznajomienie się z opisanymi zakazami. Warto to zrobić, szczególnie w obliczu faktu, iż duże gminy z racji wielkości swojego zasobu nieruchomości, mogą chociażby nieświadomie oddziaływać dominująco na lokalne rynki nieruchomości. Znajomość rzeczonych zakazów to nie tylko kwestia teoretyczna, ale i istotny czynnik mający wpływ na prawidłowość gospodarowania nieruchomościami gminnymi do czego zobowiązują także klauzule generalne dotyczące zarządzania nieruchomościami publicznymi. Co więcej, czynnik ten może mieć również wpływ na tak dotkliwą kwestię, jaką są finanse publiczne poprzez ich uszczuplenie z racji konieczności uiszczenia nałożonych na gminę kar pieniężnych z tytułu stosowania praktyk ograniczających konkurencję lub zbiorowe interesy konsumentów.