W ostatniej dekadzie prawo spółdzielcze poddano dziewięciokrotnej nowelizacji i korekcie w oparciu o dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, a ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych - dziesięciokrotnej nowelizacji i siedmiokrotnym jego wyrokom.
Istnienie spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce i sfera jej działalności, podobnie jak innych organizmów społecznych i gospodarczych, z wielu powodów podlega permanentnym regulacjom prawnym. Dobrze, gdy oddziaływanie przepisów prawnych korzystnie wpływa na komfort życia mieszkańców i ułatwia administrowanie mieniem spółdzielczym. Źle, gdy prawo to staje się źródłem kłopotów: zarzewiem konfliktów społecznych, udręką dla zarządców, którzy muszą podporządkowywać się ich regułom. Złe zmiany przekładają się na niekorzystne postrzeganie spółdzielczości mieszkaniowej przez społeczeństwo - do takich wniosków dochodzi się po lekturze materiałów, które redakcja „Administratora" otrzymała z Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych.
Na majątek zarządzany przez spółdzielczość mieszkaniową łakomie zerkają rozmaite grupy interesu, co pośrednio uaktywniają częste zmiany przepisów prawa. Choć ta forma własności istnieje w społeczeństwie polskim już od ponad 100 lat, to na fali transformacji ustrojowych niejednokrotnie niesłusznie poddawana była osądom oddającym tylko negatywne postrzeganie epoki PRL. Taka formuła myślenia częstokroć już w zarodku dusiła uczciwą wolę tworzenia na posiedzeniach sejmowych komisji roboczych przepisów spójnych i klarownych. Efektem kompromisów między zwolennikami, a przeciwnikami „dobrego" prawa stawały się buble prawne doraźnie poprawiane w trybie wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Analizę stabilności i spójności prawa regulującego spółdzielczość mieszkaniową w wystarczającym stopniu oddają losy dwóch obowiązujących do dzisiaj najważniejszych dla niej aktów prawnych, tj. ustawy z dnia 16.09.1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. nr 30 z dnia 6.10.1982 r., poz. 210) oraz ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielczości mieszkaniowej (Dz.U. nr 4 z dnia 23.01.2001 r., poz. 27).
Częstotliwość zmian we wskazanych przepisach prawa na przestrzeni ostatniej dekady była wyjątkowo obfita. Prawo spółdzielcze poddano dziewięciokrotnej nowelizacji i korekcie w oparciu o dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, a ustawę o spółdzielczości - dziesięciokrotnej nowelizacji i siedmiokrotnym wyrokom TK. Realizacja takiego prawa jest oczywistą koniecznością i jego zapisy codziennie przestrzegane są przez pracowników administracji spółdzielni. Tylko nieliczni - silniejsi własnym autorytetem - zdobywają się na publiczne słowa konstruktywnej krytyki. Takim głosem o poprawę tej jakości stał się referat programowy Grzegorza Abramka i Jana Sułowskiego z Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych nt. „Stabilność i spójność prawa, a działalność spółdzielni mieszkaniowych". Autorzy zwracają uwagę na konsekwencje licznych nowelizacji prawa, w tym na fakty, że:
1. Wielokrotne nowelizowanie ustaw przyczynia się do utraty spójności aktów prawnych i do powstawania sprzeczności w ich brzmieniu. Dobitnym przykładem może być art. 18 § 2 pkt 3 i art. 31 Prawa spółdzielczego w brzmieniu obowiązującym do 31.07.2007 r., gdzie czytamy:
- art. 18 § 2 pkt 3 [Członek spółdzielni ma prawo] otrzymania odpisu statutu i regulaminów, zaznajamiania się z uchwałami organów spółdzielni, protokołami obrad organów spółdzielni, protokołami lustracji, rocznymi sprawozdaniami finansowymi, umowami zawieranymi przez spółdzielnię z osobami trzecimi;
- art. 31 Zarząd spółdzielni powinien wydać każdemu członkowi na jego żądanie odpis obowiązującego statutu oraz umożliwić zaznajomienie się z regulaminami wydanymi na podstawie statutu.
Sprzeczności te mogą być usunięte jedynie w ramach wykładni już nie gramatycznej, ale innych jej rodzajów. Skutkiem tak sformułowanych przepisów są nie tylko powszechne błędy w zarządzaniu spółdzielniami mieszkaniowymi, ale też coraz częstsze rozbieżności w orzecznictwie sądowym.
2. Nieścisłości ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych samoistnie zostały wygenerowane jeszcze w latach III kadencji Sejmu RP (lata 1997-2001). Uchwalona ustawa zawierała hybrydowe kompromisy, które niweczyły ciekawe i konstruktywne pomysły jakie pojawiały się w trakcie jej opracowywania, takie jak np.:
- propozycje nowelizacji ustawy Prawo spółdzielcze, gdzie postulowano o zapisy zakazujące członkostwa pracowników w radach nadzorczych spółdzielni;
- w zakresie przekształceń własnościowych propozycje wykorzystania właściwości statutów do określania ich warunków, co odpowiadałoby zasadom demokracji spółdzielczej i jako jedyne rozwiązanie nie budziło wątpliwości natury konstytucyjnej;
- jednomyślność uprawnionych w ramach nieruchomości, która miała stać się przesłanką przeniesienia własności lokali;
- precyzyjnie sformułowane zasady podziału spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na żądanie członka i łączenia praw do sąsiadujących lokali, która to regulacja do dnia dzisiejszego nie została ujęta we właściwej formie w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych.
- propozycje uregulowania stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych na mocy odrębnej ustawy.
Tu należy dodać, że planowano rozwiązania, które unormowałyby prawo własności lokalu mieszkalnego. Przewidywano podział działek ewidencyjnych z mocy prawa. Dla osób, które chciałyby posiadać spółdzielcze prawo do lokalu przepisy stwarzałyby możliwe zrzeczenie się własności lokalu w zawitym terminie 3 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Spółdzielnia miała sprawować zarząd nieruchomością do daty podjęcia przez wspólnotę mieszkaniową uchwały o wyborze zarządu. Projekt taki miał wpisać się w program powszechnego uwłaszczenia obywateli i „w praktyce dokonać zaspokojenie ok. 2 do 3 mln obywateli w ramach programu powszechnego uwłaszczenia".
3. O błędach uchwalonej przez Sejm ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych najwymowniej zaświadczało automatyczne wręcz uchylenie dużej ilości przepisów ustawy Prawo spółdzielcze, co doprowadziło do wyeliminowania przedłużonego do 10 lat okresu przedawnienia roszczeń z tytułu wkładów w spółdzielniach mieszkaniowych (art. 211) i poddanie ich ogólnej regulacji art. 29 § 1 przewidującej 3 letni okres przedawnienia.
4. O złych zapisach pierwotnej ustawy dowodzi także fakt, że jeszcze przed datą wejścia w życie zasadniczej części jej przepisów (30 marca 2001 r.) wpłynął projekt ustawy o jej zmianie mający na celu „ustanowienie pełnej spójności systemowej w traktowaniu członków spółdzielni". Ustawę o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uchwalono 28.08.2001 r., jednakże nie weszła w życie wobec wniosku złożonego przez Prezydenta RP o jej ponowne rozpatrzenie. Można jedynie dodać, że wśród wielu przepisów zawierała też normy przewidujące nieodpłatne nabycie własności przez najemców tzw. byłych mieszkań zakładowych, która to koncepcja została wprowadzona do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w 2007 r., a następnie zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w ostatnim wyroku.
5. Obarczone błędem zapisy ustawy weryfikował na wokandzie TK. Tak było w przypadku art. 46 ust. 1, który przewidywał, że w wypadku przeniesienia własności lokalu, do którego przed dniem wejścia ustawy w życie przysługiwało nabywcy spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, wpłata z tytułu nabycia prawa własności nie mogła przekraczać kwoty stanowiącej równowartość 3% aktualnej wartości rynkowej lokalu. W uzasadnieniu wyroku z dn. 29.05.2001 r. (sygn. akt K 5/01), Trybunał uznał, że „choć spółdzielnia jest w sensie formalnym właścicielem określonych rzeczy i podmiotem praw majątkowych, to jej majątek należy do zbiorowości jej członków (...) a korporacyjny i wspólnotowy charakter spółdzielni nie uzasadniał tezy, jakoby w okresie jej istnienia członkom spółdzielni przysługiwało prawo do żądania oddania im na własność określonych składników majątku spółdzielni"(...)
6. W grudniu 2002 r. gruntownie znowelizowano ustawę (Dz.U. nr 240/2002 poz. 2058). W jednym z uzasadnień dla tych zmian zapisano, że zmienione przepisy zastępują w tym akcie prawnym „przepisy niejednoznaczne, nieprecyzyjne, nastręczające liczne trudności interpretacyjne, a nawet błędne i szkodliwe". Skorygowano niemalże wszystkie 55 artykułów nowelizowanej ustawy, a ponadto między sąsiadującymi już artykułami nadpisywano nowe. Nowela przywróciła możliwość ustanawiania spółdzielczych własnościowych praw do lokali. Zmieniono w niej jednak zapisy o ilości i nazwach spółdzielczych ograniczonych praw rzeczowych. W miejsce spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego i spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego pojawiło się spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W tekście zabrakło jednak norm przewidujących ich regulację przepisami prawa spółdzielczego. Unormowała ten błąd dopiero nowelizacja Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. nr 172 z 2.07.2004 r., poz. 1804), która w art. 10 po półtora roku zreflektowała się, że istniejące w dniu 14 stycznia 2003 r. własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawa do lokalu użytkowego (w tym garażu, oraz prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej) są spółdzielczymi własnościowymi prawami do lokalu, o których mowa w rozdziale 21 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a w art. 12 pkt. 1 uznała dotąd prowadzone księgi wieczyste dla własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego i prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej za księgi wieczyste prowadzone dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, chociaż w wydrukach z Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych pozostało uprzednie nazewnictwo.
7. Kolejny poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pojawił się pod koniec 2003 r., a uzasadniały go fakty obecności w istniejącym dokumencie wielu przepisów niejednoznacznych i nieprecyzyjnych, które nadal nie zostały dostosowane do wyroków TK. Sejm przyjął przygotowywane przez półtora roku propozycje zmian w ustawie nowelizując ją 3.06.2005 r. (Dz. U. nr 122 z 7.07.2005 r., poz. 1024) i wprowadził do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ponad 30 zmian, w tym regulacje Prawa spółdzielczego w zakresie praw i obowiązków członków oraz odpowiedzialności członków organów spółdzielni. W następnej kadencji Sejm znowu rozpoczął prace nad kompleksową nowelizacją ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W tamtym okresie jeszcze dwukrotnie TK uchylał obowiązywanie niektórych przepisów (wyroki TK Dz.U. nr 260/2005 poz. 2184 oraz Dz.U. nr 165/2006 poz. 1180) uzasadniając zastrzeżenia.
8. Ustawa nowelizująca z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. nr 125, poz. 873 z 2007 r.) znowu wprowadziła kolejne kilkadziesiąt zmian, a następnie - z wielu względów - w części została zaskarżona do TK. Zaczęła obowiązywać nie z prawnie przyjętym 14.dniowym okresem vacatio legis, ale z 19.dniowym.
9. Ustawa mimo wielokrotnych nowelizacji nadal nie odpowiada standardom konstytucyjnym. M.in. do dnia dzisiejszego nie wprowadzono w pełnym zakresie zaleceń zawartych w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 29.06.2005 r. (sygn. akt S 1/05) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2006 r. sygn. akt K 33/05), a dyspozycją wynikającą z obu dokumentów było wskazanie ustawodawcy konieczności ujednolicenia przepisów odnoszących się do ochrony lokatorów, tj. obowiązku zachowania jednolitości zasad postępowania w sprawach zmian w wysokości opłat za użytkowanie mieszkań, kształtowanych przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Reasumując, rozpatrywanie zmian prawa w aspekcie roli spółdzielczości mieszkaniowej w poprzednim ustroju społeczno-politycznym w efekcie długofalowym może doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych konsekwencji, których jeszcze można uniknąć, dlatego też ważnym jest, aby w procesie tworzenia prawa:
- w sposób poważny i merytoryczny odnosić się do uwag zgłaszanych przez podmioty, których uchwalane przepisy mają dotyczyć;
- unikać sytuacji, w których uchwalane przepisy dotyczące określonych spraw, są regulowane odmiennie w różnych aktach prawnych rangi ustawowej [Prawo spółdzielcze, ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz.266 z późn. zm.)], albowiem odmienność ta w sposób nieuchronny prowadzi do powstawania niezgodności i sprzeczności, skutkujących burzeniem spójności przepisów jednej ustawy z innymi ustawami, dotyczącymi szeroko pojętej sfery mieszkalnictwa;
- respektować zasadę równości sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowych na tle innych spółdzielni, np. w zakresie swobodnego (stosownie do postanowień statutu) kształtowania swych organów jak i zasad ich funkcjonowania;
- zaniechać wprowadzania w procesie legislacyjnym - „pod płaszczykiem nowelizacji" rozwiązań i przepisów, których treść nie była objęta żadnym z projektów zmian skierowanych do Komisji sejmowej.
Kontynuowanie dywagacji prawnych przy nieprzestrzeganiu powyższych podstawowych reguł poprawnej legislacji jest stratą czasu i nie rozwiązuje problemu. Skutki złego prawa objawiają się w jego destabilizowaniu i braku spójności. Już nie symptomatyczna ale wyraźna krytyka fundamentalnych rozwiązań całości ustawy wraz z jej nowelizacjami (którą wsparli również jej wcześniejsi zwolennicy, eksperci sejmowi, medialni oraz autorytety prawnicze) stanowi czytelny sygnał, żeby w pracach legislacyjnych korzystać nie tylko z etatowych oponentów ale również z opinii ekspertów i praktyków życia gospodarczego. Na obecnym etapie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie powinna już być nowelizowana. Należy ją napisać od nowa wypracowując również koncepcję dalszego istnienia spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce.
Zapraszamy naszych czytelników do komentowania tez artykułu...
Więcej o problemach spółdzielczości:
Obrona spółdzielców
Wielkopolska przeciera nowe szlaki
Paradoks współistnienia. Jak prawo przystaje do spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych
Spółdzielczość a prawo
Zebrania przedstawicieli w spółdzielniach mieszkaniowych
2
