Sporny rejestr cen nieruchomości

Zdaniem rzeczoznawców nowe przepisy niosą ryzyko niekontrolowanego ujawniania wrażliwych danych transakcyjnych, umożliwiających identyfikację sprzedanych nieruchomości i ich właścicieli. Federacja apeluje do Senatu o ponowną ocenę skutków regulacji i podkreśla, że sprawa dotyczy ważnego interesu społecznego. W związku z tym PFSRM wystosowała do marszałkini Senatu RP – Małgorzaty Kidawy – Błońskiej pismo, w którym przytacza argumenty, przemawiające „za” koniecznością ponownego rozpatrzenia projektu nowelizacji wspomnianej ustawy.

Poniżej obszerne fragmenty pisma, adresowanego do marszałkini Senatu RP. Wpłynęło ono również do redakcji z prośbą o upublicznienie.

Pismo sygnował prezydent PFSRM - Krzysztof Gabriel

“W związku z przesłaniem do Pani Marszałek przez Marszałka Sejmu do rozpatrzenia przez Senat uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na 41. posiedzeniu w dniu 26 września 2025 r. ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (druk nr 470), chcieliśmy przedstawić nasze stanowisko oparte na praktycznym, ponaddwudziestoletnim wykorzystywaniu przez nasze środowisko zawodowe Rejestru Cen Nieruchomości, stanowiącego de facto jedyną materię uchwalonej przez Sejm RP ustawy, a także chcieliśmy podzielić się naszymi wątpliwościami, co do dalszego prowadzenia, rozwoju, unowocześniania oraz informatyzowania tego zbioru danych, bez zapewniania stosownego finansowania jego prowadzenia (poprawka wprowadzająca rekompensatę jednostkom samorządu terytorialnego za utracone dochody z tytułu zniesienia opłat za udostępnianie danych z rejestru cen nieruchomości nie została przyjęta przez Sejm RP).

Jednocześnie chcieliśmy podkreślić, że przez ponad 20 lat, to właśnie środowisko zawodowe rzeczoznawców majątkowych przyczyniało się do finansowania prowadzenia tego Rejestru poprzez wnoszenie stosownych opłat za udostępnianie danych w nim zawartych. Rejestr Cen Nieruchomości to de facto ponad 300 funkcjonujących niezależnie od siebie zbiorów danych o cenach nieruchomości, które prowadzone są zgodnie z §40 rozporządzenia ministra rozwoju, pracy i technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ale faktycznie w różnej formie i jakości przez poszczególnych starostów.

W przeważającej części starostw dane te nie są udostępniane z wykorzystaniem usług sieciowych. Naszym zdaniem rejestry te nie stanowią i nie będą stanowiły po wejściu w życie omawianej ustawy źródła informacji, które wprost mogą wykorzystywać obywatele na potrzeby oceny aktualnej sytuacji rynkowej. Stawiać taką tezę, co do możliwości zaspokajania potrzeb informacyjnych społeczeństwa za pomocą RCN, można wyłącznie w przypadku, gdy nigdy nie korzystało się z tego zbioru danych. Przetworzenie danych przez osobę incydentalnie korzystającą z RCN, dla potrzeb pozyskania oczekiwanych informacji rynkowych, jest niezwykle czasochłonne i skomplikowane. Uważamy, że po koniecznym przetworzeniu informacji zawartych w tych rejestrach mogą one być wyłącznie wykorzystywane komercyjnie przez przedsiębiorców, tworzących tematyczne serwisy internetowe, ale przy założeniu, że po "uwolnieniu" RCN będzie go można wykorzystywać w działalności gospodarczej, a także przy założeniu prawnych możliwości upubliczniania danych transakcyjnych łączących ceny z konkretnymi nieruchomości (wątpliwości w tych zakresach tematycznych opisano poniżej). Mogą one również służyć, po ich stosownym przetworzeniu, jako źródło danych w serwisach internetowych, które prezentować będą wyniki poprzez wskazywanie np. "szacunkowej ceny nieruchomości" (ma to miejsce już dzisiaj). Takie wyniki nazywane są niekiedy, w sposób absolutnie nieuprawniony, mylący, a także w sprzeczności z regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "wyceną nieruchomości", czy "określaniem wartości nieruchomości". Z punktu widzenia środowiska zawodowego, które profesjonalnie zajmuje się określaniem wartości nieruchomości, takie wyniki stanowią de facto uśrednienie cen na danym obszarze, bez uwzględniania szeregu okoliczności (np. uwarunkowania prawne, zróżnicowanie techniczno- użytkowe nieruchomości, zróżnicowanie szczegółowych ustaleń planistycznych, przebieg urządzeń infrastruktury technicznej, czy też zaistnienie szczególnych warunków zawarcia poszczególnych transakcji). Ostatecznie będzie to powodować wyłącznie "szum informacyjny", ponieważ może w sposób mylący budować przeświadczenie osoby korzystającej z takich usług, że taka właśnie jest wartość danej nieruchomości w sytuacji, gdy będzie to wyłącznie uśredniona cena transakcyjna na danym terenie, ustalona w sposób, który nie będzie w takim serwisie wskazany. Z kolei w przypadku nieruchomości lokalowych oraz zabudowanych korzystanie wyłącznie z RCN jest właściwie niemożliwe. W Polsce brakuje publicznego, kompleksowego źródła informacji o budynkach i lokalach, a tym samym również RCN jest pozbawiony szeregu niezbędnych danych, tak by móc miarodajnie ocenić uzyskaną cenę transakcyjną w aspekcie cech nieruchomości (lokalowej lub zabudowanej) nawet wyłącznie przez pryzmat ich powierzchni użytkowych (lokali lub budynków). Warto w tym miejscu na chwilę zatrzymać się nad innym projektem związanym z planowanym zwiększeniem przejrzystości rynku nieruchomości tj. projektem ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1638), w którym zawarto przepisy, które będą stanowiły podstawę prawną działania Portalu Danych o Obrocie Mieszkaniami (Portal DOM”). W tym wypadku projektodawca zadbał, aby niektóre brakujące informacje (powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego albo budynku jednorodzinnego, liczba pokoi w budynku jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnym itd.) znalazły się w treści aktów notarialnych umów sprzedaży nieruchomości, zabudowanych domami jednorodzinnymi lub nieruchomości lokalowych, a dane te były następnie implementowane do zasobu Portalu DOM. Przypominamy, że powierzchnie użytkowe budynków oraz rok budowy budynków nie stanowią już danych ewidencyjnych budynków (były danymi ewidencyjnymi do 2021 roku, ale zostały "wykreślone" z tego zakresu, przy okazji zmian w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W Polsce nie istnieje publiczny rejestr zawierający szczegółowe dane i informacje o budynkach oraz lokalach.

W pracy rzeczoznawcy majątkowego Rejestry Cen Nieruchomości stanowią bardzo istotne, ale wyłącznie wstępne źródło informacji, umożliwiające odnotowanie samego faktu zawarcia transakcji. Dalszy proces profesjonalnej analizy rynku obejmuje pozyskanie szeregu danych i informacji z innych źródeł, w tym informacji zawartych w aktach notarialnych, w celu oceny danej transakcji pod kątem uwarunkowań prawnych, stwierdzenia zaistnienia szczególnych warunków zawarcia transakcji, mogących mieć wpływ na cenę transakcyjną itd., a także dokonania oceny nieruchomości pod kątem jej walorów techniczno-użytkowych, lokalizacyjnych, potencjału inwestycyjnego itp. Konieczne są również oględziny nieruchomości. Wszystkie te czynności są niezbędne, aby spośród nieruchomości, które były przedmiotem obrotu, w sposób merytorycznie uzasadniony, dokonać wyboru transakcji do ostatecznej analizy rynku, porównań, korekt niwelujących różnice z nieruchomością wycenianą itd. Wyłącznie w wyniku tak przeprowadzonych czynności można ostatecznie mówić o określaniu „wartości nieruchomości”.

Ponadto, mamy wątpliwości, czy na etapie prac sejmowych dokonano rzetelnej oceny skutków tej regulacji. Z jednej strony w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Sejm RP druk nr 1525) stwierdzono m.in., że "Dane te mogą być wykorzystywane w różnoraki sposób zarówno przez rzeczoznawców szacujących wartość nieruchomości dla różnych celów, firmy komercyjnie przetwarzające i udostępniające dane o obrocie nieruchomościami, a także przez poszczególnych obywateli, którzy chcą pozyskać aktualne informacje o cenach nieruchomości w interesującej ich konkretnej okolicy. (...) Celem projektu jest zniesienie tego obowiązku przez wykreślenie z ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisów określających podstawę pobierania opłat za dostęp do RCN. Pełny, nieodpłatny dostęp do RCN wpłynie na rozwój nowych informatycznych narzędzi i usług w zakresie handlu nieruchomościami". Z drugiej strony w "Opinii w sprawie oceny skutków regulacji poselskiego projektu ustawy o zmianie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (druk sejmowy nr 1525)", opracowanej przez Biuro Ekspertyz i oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu z dnia 1.08.2025 roku wskazano w pkt VII na “pozostawienie trybu udzielania informacji na indywidualnie złożone wnioski oraz zachowanie ograniczeń wykorzystywania bezpłatnie pozyskanych danych z Rejestru Cen Nieruchomości (RCN) jedynie dla: (a) "potrzeb własnych", (b) "niezwiązanych z działalnością gospodarczą", (c) "bez prawa publikacji w sieci internet".

Dokonana przez nas analiza przyjętej w dniu 26 września 2025 r. przez Sejm RP ustawy nie wykazuje, aby pozyskane z RCN dane były obwarowane ograniczeniami do "potrzeb własnych" oraz "niezwiązanych z działalnością gospodarczą". Jednak w przypadku, gdyby nasza ocena zapisów tej nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego była błędna, a tym samym "uwolniony" RCN mógłby być wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb własnych "niezwiązanych z działalnością gospodarczą", jak to wynika z Opinii Biura Ekspertyz i oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, to niniejszym wyrażamy zdecydowany sprzeciw wobec takich rozwiązań, ponieważ wykluczałoby to legalne wykorzystywanie tego zbioru danych do prowadzenia działalności gospodarczej, w działalności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Nasze wątpliwości związane z uchwaloną w dniu 26 września 2025 r. ustawą o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wiążą się również z faktem, że jak wynikało z uzasadnienia do projektu tej ustawy, zniesienie odpłatności za dostęp do danych ma przyczynić się do rozpowszechnienia danych transakcyjnych umożliwiających identyfikację sprzedawanej nieruchomości łącznie z uzyskaną w wyniku sprzedaży ceną. Należy więc domniemywać, że prawodawca w sposób jednoznaczny aprobuje fakt, że informacja, dotycząca nieruchomości, sprzedanej za określoną cenę nie jest objęta jakąkolwiek ochroną i może być między innymi w sposób dowolny prezentowana w sieci Internet (np. patrz projekt działania przykładowego serwisu wykorzystującego dane RCN po uwolnieniu: https://freercn.pl/).

Z punktu widzenia rzeczoznawcy majątkowego ma to istotne znaczenie, ponieważ dotychczas informacje te były uważane za objęte tajemnicą zawodową, do zachowania której obowiązany był rzeczoznawca majątkowy zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie mógł takich informacji ujawniać np. w sporządzanych przez siebie opiniach (np. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II CSK 369/11). Wskazywanie danych identyfikujących nieruchomość jako przedmiotu obrotu mogłoby ostatecznie prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami, co zostało m.in. podniesione w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016 r. I OSK 2471/14.

Wyrażone powyżej wątpliwości są potęgowane przez fakt, że w uzasadnieniu do innego projektu ustawy, tym razem rozpatrywanego przez Sejm RP projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1638), w którym zawarto przepisy, które będą stanowiły podstawę prawną działania Portalu Danych o Obrocie Mieszkaniami (Portal DOM”), ochrona danych wrażliwych jest jednym z priorytetów. W tym wypadku projektodawca wprost wskazuje na konieczność ochrony danych wrażliwych (cyt. „Jak wcześniej wspomniano, funkcją Portalu DOM jest upublicznianie odpowiednio zagregowanych informacji statystycznych na temat cen transakcyjnych nieruchomości mieszkaniowych, ułatwiających podejmowanie decyzji zakupowych, uniemożliwiających jednak ustalenie szczegółowych danych konkretnych transakcji (…) Upublicznianie informacji zgodnie z ust. 1 będzie następowało w sposób, który uniemożliwia identyfikację nabywców i nieruchomości (…).

Dla zapewnienia właściwej ochrony interesów stron stosunków prawnych objętych danymi i informacjami przekazywanymi do Portalu DOM oraz ich danych, w tym dla wyeliminowania ryzyka ustalenia danych konkretnych nabywców i danych dotyczących konkretnych transakcji, zaproponowano mechanizm, zgodnie z którym wyniki oparte na wybranych przez użytkownika Portalu DOM parametrach będą mu prezentowane pod warunkiem, że liczba opartych na tych parametrach lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych i różnych nabywców będzie nie niższa niż sześć. (…) Znacznie ogranicza to ryzyko ujawnienia danych wrażliwych dla stron umów, w tym wyłącza ryzyko wystąpienia sytuacji, w której wskutek doboru parametrów przez użytkownika Portalu DOM zostanie wyszukany tylko jeden wynik. By wzmocnić ochronę prywatności, wprowadzono ponadto ograniczenie, że nie można generować danych w przypadku, gdy liczba nabywców (różnych) w danej kategorii jest niższa niż sześć.”.

Jednocześnie w naszej pracy zawodowej, będąc z jednej strony zobowiązanym do zachowania tajemnicy zawodowej i jednocześnie zobligowanym do zapoznania się z szeregiem prawnie wskazanych źródeł informacji, a z drugiej mając zagwarantowany zapisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dostęp do całego katalogu informacji, danych, materiałów oraz dokumentów w swojej pracy spotykamy się z szeregiem ograniczeń i utrudnień w tym dostępie, stawianych przez wskazane w tej ustawie organy, agencje, spółdzielnie mieszkaniowe, sądy oraz urzędy skarbowe ze względu na ochronę danych wrażliwych właśnie.

Nasze obawy z takiej, jaka wynikała z uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, oceny skutków regulacji tj. upowszechnienia pełnego dostępu do tych danych i możliwości ich publicznej prezentacji, prowadzą do uzasadnionego podejrzenia, że taka praktyka może prowadzić do odmiennej oceny skutków tej regulacji, ale wykonanej ex post. Odmiennej oceny skutków regulacji, spowodowanej m.in możliwymi protestami obywateli – właścicieli nieruchomości, których dane transakcyjne umożliwiające identyfikację będą publikowane w sieci Internet (w tym występowanie przez nich na drogę sądową). W dłuższej perspektywie może to spowodować przyjęcie prawnych rozwiązań powodujących "wyłączenie" danych, identyfikujących nieruchomości z zakresu danych objętych Rejestrem Cen Nieruchomości, a tym samym spowodować, że narzędzie to przestanie być pomocne w pracy rzeczoznawców majątkowych. Należy przy tym zaznaczyć, że z Rejestru Cen Nieruchomości, poza rzeczoznawcami majątkowymi cyklicznie korzystają również inne osoby i instytucje (np. GUS, instytucje badawcze i naukowe, sektor bankowy). Ostatecznie, przy braku zapewnienia finansowania funkcjonowania RCN, a także w przypadku wystąpienia problemów społecznych wynikających z publicznej prezentacji danych wrażliwych, może to doprowadzić do likwidacji bazy danych w perspektywie kilku najbliższych lat. Tym samym zamiast poprawienia transparentności rynku nieruchomości osiągniemy efekt odwrotny od zamierzonego.

Obawiamy się również zaistnienia okoliczności wskazanych w "Opinii w sprawie oceny skutków regulacji poselskiego projektu ustawy o zmianie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (druk sejmowy nr 1525)" opracowanej przez Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu z dnia 1.08.2025 roku, polegających na "zwiększeniu liczby zapytań (w tym od podmiotów rynkowych) może negatywnie wpływać na czas reagowania urzędów i powodować opóźnienia w przekazywaniu informacji". Sytuacja ta może prowadzić do przewlekłości rozpatrywania spraw prowadzonych przez sądy lub organy administracji, w postępowaniach w których rzeczoznawcy majątkowi sporządzają opinie w charakterze biegłych.

Podsumowanie

W związku z brakiem zapewnienia finansowania dalszego prowadzenia Rejestru Cen Nieruchomości, a właściwie ponad 300 Rejestrów prowadzonych przez Starostów, wyrażamy obawy o przyszłość tego zbioru danych (tych zbiorów danych), a przede wszystkim obawiamy się zaprzestania dalszej jego modernizacji (w tym również braku możliwości poprawy jego funkcjonalności, nie wspominając już o ewentualnym rozszerzeniu zakresu danych w nim zawartych), oraz wprowadzania jego udostępniania za pomocą usług sieciowych w starostwach, które dotychczas takiego sposobu jeszcze nie wprowadziły.

W związku z potencjalnym sprzeciwem społecznym (właścicieli nieruchomości), co do upowszechnienia dostępu do szczegółowych danych transakcyjnych, umożliwiających identyfikację konkretnej nieruchomości z faktem jej sprzedaży i uzyskaną ceną oraz ich otwartej publikacji w sieci Internet, co stanowi jeden z celów wprowadzenia tych regulacji zawartych w uzasadnieniu do ustawy, zaprezentowanym w trakcie prac w Sejmie RP, a także naszymi wątpliwości, co do związanego z tym faktem zniesienia jakiejkolwiek ochrony naszym zdaniem informacji wrażliwych, wyrażamy obawy, że w przypadku wystąpienia takich problemów społecznych i wątpliwości natury prawnej, dalszym krokiem będzie prawne (w drodze rozporządzenia) ograniczenie zakresu danych zawartych w tym zbiorze danych, co z kolei spowoduje nieprzydatność RCN w profesjonalnym wykorzystaniu zarówno przez osoby uprawnione, jakimi są m.in. rzeczoznawcy majątkowi, jak i innych profesjonalnych odbiorców np. GUS, czy też sektor bankowy.

Po prostu wyrażamy nasze obawy, że „dzisiaj” następuje „uwolnienie” RCN, „jutro” może nastąpić ograniczenie zakresu danych w nim zawartych, a przy braku finansowania jego funkcjonowania, „pojutrze” może dojść do likwidacji tej bazy danych, której prowadzenie będzie zdaniem decydentów rodzić wyłącznie problemy i być kłopotliwe z powodów finansowych. Wówczas nasze Państwo zostanie pozbawione jakiegokolwiek zbioru danych o cenach transakcyjnych nieruchomości, co będzie efektem odwrotnym od zamierzonego. Ponadto, zwracamy się do Pani Marszałek, żeby w trakcie procedowania tej ustawy przez Senat RP nastąpiła ponowna ocena skutków regulacji w związku z niejednoznacznością, która ujawniła się w trakcie prac sejmowych. Z jednej strony (w uzasadnieniu do projektu ustawy) stwierdzono, że „Dane te mogą być wykorzystywane w różnoraki sposób zarówno przez rzeczoznawców szacujących wartość nieruchomości dla różnych celów, firmy komercyjnie przetwarzające i udostępniające dane o obrocie nieruchomościami (…) Pełny, nieodpłatny dostęp do RCN wpłynie na rozwój nowych informatycznych narzędzi i usług w zakresie handlu nieruchomościami". Z kolei w Opinii w sprawie oceny skutków regulacji poselskiego projektu ustawy o zmianie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (druk sejmowy nr 1525), opracowanej przez Biuro Ekspertyz i oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu z dnia 1.08.2025 roku wskazano na zachowanie "ograniczeń wykorzystywania bezpłatnie pozyskanych danych z Rejestru Cen Nieruchomości (RCN) - tj. jedynie dla: (a) potrzeb własnych, (b) niezwiązanych z działalnością gospodarczą, (c) bez prawa publikacji w sieci internet.