Kto rozpatrzy skargę wspólnoty na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego?

Decyzją wydaną po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielowi jednego z lokali we wspólnocie mieszkaniowej, rozbiórkę samowolnie wybudowanego komina spalinowego w jego lokalu. Na skutek wydania powyższej decyzji, celem zweryfikowania jej wykonania, zostały przeprowadzone oględziny przez przedstawicieli PINB, w których uczestniczyły strony i ich pełnomocnicy. Z przeprowadzanych czynności został sporządzony protokół oględzin, wskazujący, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej potwierdził, iż komin był nadal użytkowany, na co brak było zgody wspólnoty. W toku oględzin został wysunięty przy tym zarzut przyjęcia przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego „łapówki od lokatorki”.¹

W miesiąc po przeprowadzeniu oględzin, do PINB wpłynęła skarga wspólnoty mieszkaniowej na zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz sposób przeprowadzenia przez niego ww. kontroli. W skardze wskazano, m.in. iż cała kontrola miała bardzo nieprzyjemny i bulwersujący przebieg, zaś inspektor odnosił się do stron w sposób arogancki i zachowywał się w ocenie wspólnoty, stronniczo. Dalej w skardze wyjaśniono również, że inspektor mocno zdenerwowany co chwila podnosił głos, chcąc wymóc na wspólnocie (jej zarządzie) zatwierdzenie swojej opinii. W tamtym momencie zarząd wspólnoty nabrał wobec tego pewności, że inspektor był stronniczy i działał wbrew wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji. W ocenie skarżącej, brak było zaś wiedzy co mogło kryć się pod taką postawą, ale budziła ona znamiona mataczenia w sprawie. Aroganckie, niegrzeczne i nieprofesjonalne zachowanie inspektora nadzoru budowlanego wpłynęło przy tym bardzo negatywnie na wizerunek całego Inspektoratu.

WINB kontra starosta

Po zarejestrowaniu, skarga została przekazana do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe, WINB pismem uznał jednakże, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi w opisanym zakresie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem stosunek nadrzędności służbowej czy to dyscyplinarnej nad Powiatowymi Inspektorami Nadzoru Budowlanego sprawuje właściwy miejscowo starosta. Za podstawę takiego stanowiska organ podał zaś art. 86 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane², określający sposób powołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez starostę oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym³, wskazujący z kolei, iż to starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

W ocenie jednak starosty – do którego skarga ostatecznie trafiła – jej przekazanie przez WINB było niezasadne, bowiem zgodnie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie⁴ zadania realizowane przez kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży stanowią zadania administracji rządowej. Z kolei, w myśl art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego⁵, rada powiatu uprawniona jest do rozpoznawania skarg na kierowników powiatowych inspekcji, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonych w punkcie 2 tegoż artykułu, który stanowi, że do rozpoznawania skarg na kierowników powiatowych inspekcji w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej upoważniony jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Z uwzględnieniem powyższego, zdaniem starosty, organem wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie złożonej skargi był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wobec takiego stanowiska, pismem skierowanym do NSA starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na zachowanie inspektora i sposób przeprowadzenia przez niego kontroli w budynku należącym do skarżącej wspólnoty mieszkaniowej.

NSA: spór kompetencyjny – to spór o rozbieżność stanowisk

Po rozpoznaniu wniesionej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jednakże złożony wniosek. Jak wyjaśnił, stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁶ sądy administracyjne rozpoznają – co do zasady – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez „spór o właściwość” lub „spór kompetencyjny”, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Naczelny Sąd Administracyjny jest zaś – w świetle obowiązujących przepisów – właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.

Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został mu spór pomiędzy starostą a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i był to niewątpliwie spór negatywny, bowiem żaden z w/w organów nie uważał się za właściwy do rozpatrzenia skargi złożonej przez wspólnotę mieszkaniową na zachowanie inspektora PINB.

Jak wskazał to jednakże NSA, o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji zatem, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić wówczas jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi zaś pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym⁷.

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi zostać więc poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy zaś niewątpliwie do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje z kolei, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu⁸.

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i starosta w swoich ustaleniach odwoływali się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy prawa, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy.

W ocenie zatem starosty, skarga wspólnoty mieszkaniowej stanowiła skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej, w związku z czym właściwym do jej rozpoznania w trybie przepisów procedury administracyjnej powinien być organ wyższego stopnia (a więc WINB), natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w myśl art. 35 ust. 2 i 3 – cytowanej już wyżej – ustawy o samorządzie powiatowym, właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi był z pewnością starosta jako zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży (a więc także i zwierzchnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Wobec powyższego, NSA nie pozostało nic innego, jak uznać, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego dotyczy wniosek zainteresowanej wspólnoty. Nie można było wobec tego dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić, który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, NSA orzekł jak na wstępie. Orzeczenie to jest prawomocne.

Przypisy

1. por. postan. NSA z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OW 12/24.
2. tj. DzU z 2024 r., poz. 725 ze zm.
3. tj. DzU z 2024 r., poz. 107 ze zm.
4. tj. DzU z 2023 r., poz. 190 ze zm.
5. tj. DzU z 2024 r., poz. 572 ze zm.
6. tj. DzU z 2024 r., poz. 935 ze zm.
7. por. postan. NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postan. NSA z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07.
8. por. postan. NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; postan. NSA z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04.