Dopuszczalny poziom hałasu w sąsiedztwie spółdzielni mieszkaniowej

Do starosty wpłynęło pismo z wnioskiem o dokonanie pomiaru hałasu i wibracji emitowanych z – oznaczonych we wniosku – dwóch budynków oraz biurowca, znajdujących się w pobliżu osiedla mieszkaniowego spółdzielni mieszkaniowej.

Mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego, gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, by oddziaływanie tego kompleksu powodowało przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Decyzje administracyjne

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli zarówno wnioskodawca, jak też spółdzielnia mieszkaniowa. Po ich rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska1 (POŚ), ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, możliwe jest tylko w razie stwierdzenia przez właściwy organ – na podstawie pomiarów własnych, dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźników hałasu LAeq D lub LAeg N.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji decyzją umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że badania poziomów dźwięku emitowanego do środowiska przez instalację kompleksu spełniały wszystkie zalecenia zawarte w decyzji SKO, a co za tym idzie, organ, uwzględniając również wytyczne SKO, umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie akustyczne instalacji powodowało przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska.

Na skutek odwołania, SKO ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało zakończoną sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO, w rozpoznawanej sprawie pomiary hałasu emitowanego przez urządzenia kompleksu wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu. SKO podkreśliło przy tym, że jednocześnie na ich podstawie nie było możliwe dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy wspomniany obiekt był źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym owe normy. Dlatego właściciel obiektu zobligowany został do przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Na skutek zaskarżenia decyzji organu II instancji, sprawa trafiła do właściwego miejscowo sądu administracyjnego. Ten zaś, wyrokiem2 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie NSA, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych, wyrokiem3 oddalił obie skargi kasacyjne, wobec uznania, że zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego I instancji odpowiadało prawu, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia. Zdaniem NSA, sąd administracyjny I instancji prawidłowo ustalił, że organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie ewentualnych stwierdzonych wszystkich wadliwości postępowania. Dotyczyło to także konieczności przeprowadzenia innego dowodu, czyli w istocie opinii biegłego w przedmiocie przeglądu ekologicznego. NSA podkreślił dalej, że wytyczne organu odwoławczego były przy tym wewnętrznie sprzeczne, uzależniały bowiem wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu od przeprowadzenia przeglądu ekologicznego w oparciu o art. 237 POŚ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO decyzją uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że zmuszone jest podporządkować się wskazaniom zawartym w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie, choć wskazań tych nie podziela. Organ odwoławczy podniósł też, że wbrew stanowisku tak WSA, jak i NSA, wskazał wyraźnie jakie przyczyny legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Co więcej, zdaniem SKO – wbrew stanowisku NSA – nie uzależniło wydania decyzji od uprzedniego sporządzenia przeglądu ekologicznego, a stwierdziło jedynie, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie przeprowadzenie kolejnego dowodu z badań, do których zaliczony został, m.in. przegląd ekologiczny. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko co do takiej konieczności, zwłaszcza że od poprzednich badań upłynęły już przeszło cztery lata z uwagi na czas trwania postępowania. W tym stanie rzeczy, SKO zobligowało organ I instancji do pozyskania dowodu z badań poziomu hałasu emitowanego do środowiska, przy czym powinny to być badania, które w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygną, czy źródłem owej emisji – w szczególności o poziomach przekraczających dopuszczalne normy – jest badana instalacja, czy też obiekty znajdujące się w jej sąsiedztwie lub jej otoczeniu (np. komunikacja drogowa) oraz do wydania decyzji, która – w zależności od wyników badań – albo na właściciela rzeczonych urządzeń nałoży obowiązek, o którym mowa w art. 115a ust. 1 POŚ, albo umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe.

WSA kontra SKO

Powyższa decyzja SKO również została zaskarżona do WSA. Wyrokiem4 wydanym w sprawie, sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, iż zamiast wykonać zalecenia sądu administracyjnego, SKO skupiło się na prowadzeniu niedopuszczalnej polemiki z wytycznymi, zawartymi w wiążących w sprawie wyrokach. W ocenie WSA, SKO zignorowało zalecenia tak WSA, jak też NSA co do konieczności dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie pod kątem podniesionej przez NSA okoliczności, że obowiązek wydania decyzji w trybie art. 115a POŚ wynika już z jednokrotnego stwierdzenia – na podstawie dokonanych pomiarów – przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kolejną już decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję zaskarżoną organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO podkreśliło jednakże, że nie podziela poglądu sądów administracyjnych, jakoby już jednokrotne w ciągu kilkunastu lat – od 2002 do 2017 r. – przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a POŚ, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyniki badań stwierdzających takie przekroczenie budzą uzasadnione wątpliwości, a ostatnie z nich zostało przeprowadzone niemal sześć lat przed ewentualnym wydaniem takiej decyzji.

Również i powyższa decyzja SKO została zaskarżona, zaś prawomocnym wyrokiem5 WSA uchylił ją w całości. Oprócz innych zarzutów, stawianych rozstrzygnięciu wydanemu przez organ odwoławczy, WSA nie podzielił stanowiska SKO, że dla wydania decyzji w sprawie konieczne były aktualne wyniki badań pomiaru hałasu wytwarzanego przez obiekt, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego „niemal od początku”. Zdaniem WSA, takie stanowisko należało uznać za chybione, bowiem organ odwoławczy, na mocy art. 136 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego6, mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto – według WSA – stanowisko SKO co do konieczności przeprowadzenia kolejnych, aktualnych badań poziomu hałasu pozostawało w sprzeczności z innym twierdzeniem tego organu, że jednokrotne (czy nawet kilkukrotne) w ciągu kilkunastu lat przekroczenie poziomu hałasu dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 105a POŚ, a które należało zakwalifikować jako stanowisko merytoryczne.

W efekcie powyższego orzeczenia, SKO, decyzją wydaną w sprawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, uchyliło w końcu zaskarżoną decyzję i ustaliło dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu kompleksu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00).

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja ta była wynikiem konieczności podporządkowania się przez SKO wskazaniom zawartym w wyrokach sądów administracyjnych, choć wskazań tych organ odwoławczy nadal nie podzielał. SKO nadmieniło przy tym, że zna linię orzeczniczą, z której wynika, że wystarczy choćby jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, by mogła być wydana decyzja o dopuszczalnych poziomach hałasu, jak również, że z przepisów dotyczących ochrony przed hałasem nie wynika, aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z tym nie mogły być podstawą wydania właściwej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że nie sposób stanowiska owego podzielić w sytuacji, gdy od najświeższych badań, których wyniki stanowić mają podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 POŚ, upłynęło już ponad siedem lat. Mając jednak na uwadze fakt, że w badaniach przeprowadzonych w 2004 r., 2005 r., 2007 r., 2009 r. oraz 2011 r. – stwierdzono przekroczenia norm hałasu (w porze nocnej – powyżej 45 dB, w porze dziennej – powyżej 55 dB, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N) – SKO uznało przeprowadzanie kolejnego badania za niepotrzebnie przedłużające postępowanie.

Skarga właściciela instalacji

Skargę do WSA na powyższą decyzję wniósł właściciel instalacji. Oprócz licznych zarzutów, dotyczących naruszenia tak prawa materialnego, jak też procedury administracyjnej, zarzucono nieprawidłową ocenę dokonanych pomiarów, poprzez nieuwzględnienie pracy wszystkich źródeł hałasu, występujących w otoczeniu kompleksu, co skutkowało z kolei błędnym przyjęciem, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na skutek wyłącznego działania tegoż kompleksu.

W oparciu o sformułowane zarzuty, skarżący właściciel wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło zaś o jej oddalenie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 

Wyrokiem7 wydanym w sprawie, WSA oddalił skargę uznając, iż nie zasługiwała ona w całości na uwzględnienie.

W uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, WSA wskazał, iż przyjął w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przed przystąpieniem do oceny legalności tego rozstrzygnięcia, sąd administracyjny nadmienił, że dla rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie miał fakt, iż była ona uprzednio przedmiotem kilkukrotnej kontroli zarówno przez WSA, jak i przez NSA. Mając zatem na uwadze, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (co dotyczy także sądów), WSA – rozstrzygając niniejszą sprawę – jako związany wydanymi uprzednio prawomocnymi orzeczeniami – uwzględnił jedynie, czy wyrażone w nich stanowisko SKO wzięło pod uwagę w zaskarżonej obecnie decyzji.

Uchylenie decyzji umarzającej postępowanie

W rozpatrywanej sprawie nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty, jakoby nieuprawnione było wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Odwołać się należało bowiem do uprzednio wydanych wyroków sądów administracyjnych, wiążących organy orzekające w tej sprawie, z których jednoznacznie wynikało z kolei, iż dotychczasowe decyzje kasacyjne SKO nie były uprawnione. W efekcie czego, dopiero w ostatniej decyzji SKO, stosując się prawidłowo do tych wskazań sądów administracyjnych (mimo kontestowania ich jednocześnie w swoich komentarzach), po obszernym przytoczeniu wyników wszystkich przeprowadzonych dotąd badań – stwierdziło prawidłowo, że przekroczenia takie na przestrzeni lat miały miejsce, co wobec oceny prawnej zawartej w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach, musiało prowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej (uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie) i ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kompleksu.

Jak nadmienił to przy tym WSA, badania owych przekroczeń na przestrzeni lat przeprowadzane były przez akredytowane laboratoria, zgodnie z wymogami prawa, zaś dla wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu wystarczyło jednokrotne przekroczenie. W tym stanie rzeczy, zarówno ustalenia SKO – poczynione ostatecznie w toku postępowania administracyjnego i uwzględniające wyniki wszystkich przeprowadzonych dotąd badań, jak też sentencje zaskarżonej decyzji – zważywszy na wiążące wyroki sądów administracyjnych, zapadłe w tej sprawie i fakt prowadzenia tego postepowania już od wielu lat – należało uznać za uprawnione i prawidłowe.

Skarga kasacyjna

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł właściciel instalacji. Zdaniem skarżącego, WSA m.in. w sposób nieprawidłowy zastosował się do ocen prawnych, wyrażonych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie i to w sytuacji, gdy oceny prawne wyrażone w tych wyrokach były sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zagwarantowanego przez Konstytucję RP.

Zdaniem skarżącego, prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie winno być jedynie wydanie przez organ odwoławczy decyzji, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie bowiem właściciela urządzenia, w toku postępowania nie zostało jednoznacznie stwierdzone, żeby doszło chociażby do jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego 

Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem8 oddaliło ją w całości, uznając, iż skarga ta nie miała usprawiedliwionych podstaw.

NSA zwrócił bowiem uwagę, iż organ odwoławczy był przede wszystkim związany oceną prawną powołaną w uprzednio wydanym już w sprawie wyroku NSA (jak też wyrokach sądów administracyjnych), wobec czego nie było wystarczających podstaw do podważenia jego decyzji. Jak wskazał dalej NSA, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu administracyjnym pominięto zweryfikowanie czy przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, pozostawało w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych oraz lotnisk. W toku postępowania jednoznacznie też nie stwierdzono, żeby doszło chociażby do jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Argumenty te opierały się jednak przede wszystkim na kwestionowaniu metodologii pomiarów, w tym przyjęciu najmniej korzystnego dla skarżącego pomiaru hałasu (przy ciągłym działaniu wszystkich instalacji). Jak podniósł to NSA, należało mieć jednak na uwadze, że pomiary te zostały sporządzone przez akredytowane laboratoria, a dodatkowo uzasadnione było dokonanie pomiaru przy ciągłej pracy całej instalacji, ponieważ nie można było wykluczyć, że do tego rodzaju ciągłej pracy przynajmniej okresowo dochodziło (czego skarżący nie kwestionuje), a dla wydania decyzji z art. 115a POŚ wystarczające jest jednorazowe przekroczenie norm hałasowych. Tak też, WSA prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie przeprowadzone pomiary, wymieniając je szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie trafnie uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji z art. 115a POŚ – szczególnie uwzględniając wiążącą ocenę prawną wynikającą z wydanych w tej sprawie uprzednio już wyroków sądów administracyjnych.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, NSA orzekł jak na wstępie. Orzeczenie jest prawomocne.

Literatura

1. tj. DzU z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: „POŚ”
2. por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13
3. por. wyr. NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13
4. por. wyr. WSA w Warszawie z dnia z 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16
5. por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17
6. tj. DzU z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: „KPA”
7. por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 35/19
8. por. wyr. z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2087/21