O obowiązku pozyskania decyzji o warunkach zabudowy przez inwestora

Omawiany wyrok w całej swoje rozciągłości bazuje na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interpretacja tego przepisu przyczyniła się do stwierdzenia będącego konkluzją wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie, że decyzja o warunkach zabudowy jest bezwzględnie konieczna, nawet w sytuacji, w której nie ma ustalenia ustawowego. Zgodnie z prawem wyrażonym w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa takich obiektów budowlanych, jak:

• wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
• wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m²;

— wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

• wstrzymanie użytkowania terenu – wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
• przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 można wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy do określonych roboty wymaga się pozwolenia na budowę. Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień

Omówienie wyroku

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. spółka zwróciła się do burmistrza miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, wiaty na śmietnik, zjazdu publicznego, słupa reklamowego podświetlanego oraz przebudowie drogi miejskiej. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gastronomicznego oraz obiektów towarzyszącej temu budynkowi infrastruktury, w skład której wchodzi: zjazd publiczny, miejsca postojowe i drogi wewnętrzne na obszarze planowanej inwestycji, oświetlenie uliczne terenu inwestycji oraz wolnostojące podświetlone urządzenie reklamowe.

Jednocześnie umorzył postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej:

• budowy przyłączy do planowanego budynku gastronomicznego,
• przyłącza do podświetlanego urządzenia reklamowego,
• budowy obiektów małej architektury (osłony śmietnikowej),
• przebudowy sieci infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu,
• przebudowy ulicy w istniejących liniach rozgraniczających oraz budowy stacji transformatorowej.

W uzasadnieniu podał, że wniosek inwestora, w zakresie budowy budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą oraz wolnostojącego urządzenia reklamowego, był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się zaś do pozostałych obiektów i urządzeń objętych wnioskiem, podał, że za wyjątkiem budynku stacji transformatorowej ich realizacja w świetle uwarunkowań ustawy z Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja stacji transformatorowej stanowi zgodnie ustawą o gospodarce nieruchomościami budowę inwestycji celu publicznego, a zatem określenie warunków zabudowy dla jej realizacji winno nastąpić nie w decyzji o warunkach zabudowy, lecz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Jej zdaniem wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora, gdyż planowane przyłącza, w zakresie których organ umorzył postępowanie, stanowią w istocie elementy wewnętrznych sieci.

Ponadto, jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może – na wniosek inwestora – dotyczyć również wybranych obiektów lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Roboty polegające na budowie budynku wraz z przyłączami oraz przebudowie istniejących sieci mogą być zatem traktowane jako jedno zamierzenie inwestycyjne.

I.K. zarzuciła zaś błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące wadliwym, a co najmniej – przedwczesnym, uznaniem, że w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki określone przepisami ustawy o projektowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujące wydanie decyzji dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W zaskarżonej decyzji nie określono również wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co – biorąc pod uwagę charakter planowanej działalności – skutkuje wadą wydanego aktu. Lokal gastronomiczny będzie bowiem negatywnie oddziaływał na spokój i ciszę w okolicy, a ponadto być może zwiększy natężenie ruchu, co wpłynie na bezpieczeństwo. W ocenie organu odwoławczego w opisywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów w stopniu uniemożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji – pomimo tego, że wniosek Spółki nie czynił zadość wymaganiom stawianym art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie wezwał inwestora do jego uzupełnienia i sprecyzowania jego zakresu. We wniosku nie wskazano w sposób jednoznaczny, jakie roboty budowlane na działkach będących drogami publicznymi planuje zrealizować wnioskodawca, zaś organ I instancji w zasadzie sam zinterpretował zakres wniosku i (na co słusznie wskazała Spółka w odwołaniu) pominął część planowanej inwestycji.

Uchybienie to powoduje, że wydana decyzja nie rozstrzyga sprawy co do całości wniosku. W dodatku, co równie istotne, mogła zostać wydana bez udziału wszystkich stron postępowania. W przypadku bowiem objęcia wnioskiem działki na całej jej szerokości rozważyć należy, czy właściciele działek położnych po przeciwnej stronie ulicy nie mają interesu prawnego w sprawie.

Z orzeczenia sądu

Podstawę materialno-prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

• co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
• teren ma dostęp do drogi publicznej;
• istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów
• decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 ww. ustawy także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Zdaniem sądu, inwestycja ma służyć potrzebom funkcjonowania obiektu projektowanego przez spółkę (budynek gastronomiczny). W konsekwencji nie sposób uznać, że budowa opisanego wyżej urządzenia technicznego ma jakiekolwiek znaczenie dla ogółu wspólnoty gminy czy innego podmiotu publicznego jak wymaga tego art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy ewidentnie pominęły fakt, że dla uznania inwestycji za cel publiczny musi w jej ramach zostać realizowany cel publiczny a nie jedynie cele prywatnego inwestora, choćby pokrywały się z przedsięwzięciami wskazanymi w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga dodatkowo, aby inwestycja miała znaczenie lokalne, ponadlokalne lub krajowe. Tylko wówczas będzie ją można zakwalifikować jako zaspokajającą potrzeby publiczne, w tym – uzasadniającą wywłaszczenie nieruchomości. Takiego znaczenia nie można przypisać obiektowi realizowanemu przez spółkę. Dlatego też umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, przy jednoczesnej aprobacie tego rozstrzygnięcia dokonanej przez SKO, narusza także art. 105 § 1 kpa i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ pierwszej instancji określając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dopuścił się także obrazy przepisów rozporządzenia. Jednocześnie żadne z tych naruszeń nie zostało przez SKO dostrzeżone, co automatycznie przekłada się na wadliwość zaskarżonej do WSA decyzji Kolegium. Innymi słowy, Kolegium pomimo ciążącego na nim obowiązku nie przeanalizowało całości wydanego przez Burmistrza rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji wyznaczył wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy usługowej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 40%. Tym samym, inwestor został uprawniony do tego, aby dowolnie zmniejszyć ten wskaźnik poniżej granicy 40%. Na takie określanie wskazanego wskaźnika nie pozwala jednak regulacja § 5 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa niżej. Zdaniem sądu, wymaga ona dokładniejszego określenia wskazanej wartości.

 Organ wyznaczył w swej decyzji szerokość elewacji frontowej budynku gastronomicznego do 40 m, co powoduje że dopuścił także wartości mniejsze niż 40 m. Tymczasem Organ ma zdecydowanie bardziej jednoznacznie określić szerokość elewacji frontowej na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem tolerancji do 20%.

Ponadto z treści analizy nie wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi 40 m, zaś sama analiza urbanistyczna nie dopuszcza odstąpienia od istniejącej średniej. Z tej przyczyny kontrolowane przez sąd decyzje naruszają, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

W podobny do opisanego wyżej sposób naruszono § 7 ust. 1 rozporządzenia określając wysokość planowanego budynku gastronomicznego do 12 m, pozwalając inwestorowi wznieść ten budynek z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu organ musi wyznaczyć w sposób konkretny lub (w określonych przypadkach) określić parametry wysokości od–do. Uzasadnienie wybranego wariantu powinno wynikać z treści analizy, która w niniejszej sprawie nie wskazuje dokładnej wysokości istniejącej zabudowy sąsiedniej. W ten sam błędny sposób określono w decyzji wysokość urządzenia reklamowego.

Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym oparł swe rozstrzygnięcie, dopuszczając powierzchnię dachu spadzistego budynku do 30% całkowitej powierzchni dachu. Tekst analizy znajdującej się w aktach sprawy nie uprawnia organu do dokonywania takiego ustalenia, bowiem nie pokazuje, aby taka właśnie wartość występowała na terenie objętym analizą. Określając ten wskaźnik organ może opierać się wyłącznie na geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co tym samym nie uprawnia go do wprowadzania ograniczeń niewystępujących w obszarze objętym tym dokumentem.

W przekonaniu WSA niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego) albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość i tak dalej).

W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym. Dlatego ponownie rozpatrując złożony wniosek, Organy winny zważyć, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości.

Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, któremu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy ma powstać na danym terenie, z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Jednocześnie, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja nie określająca dolnej granicy parametrów inwestycji wprowadzając w tym zakresie zbyt dużą dowolność, może skutkować naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rzeczywiste zezwolenie dla inwestora na odstąpienie od warunków dobrego sąsiedztwa.

Organy obu instancji dopuściły się naruszenia obowiązujących regulacji prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, akceptując w swej kasacyjnej decyzji dość oczywiste uchybienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, doprowadziłby do ponownego wydania aktu nielegalnego, a tego nie można pogodzić z ideą państwa prawa.

Wyrok z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 161/15

_{[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DzU z 2003 r. nr 164, poz. 1588).}

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!