Działki sąsiednie przy ustalaniu warunków zabudowy

W sprawie rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z 25 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 871/20) prezydent Rzeszowa wydał decyzję, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym.

Odwołanie od decyzji wniosła jedena ze spółdzielni mieszkaniowych z Rzeszowa. Spółdzielnia wskazała, że ustalając średnią powierzchnię zabudowy, średnią szerokość elewacji frontowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla analizowanego obszaru, prezydent miasta nie uwzględnił zabudowy na dwóch działkach sąsiednich, pomimo że na dzień sporządzenia analizy zabudowa na tych nieruchomościach była już zrealizowana w stopniu umożliwiającym ustalenie tych parametrów na jej podstawie. W ocenie spółdzielni mieszkaniowej, pominięcie zabudowy na działkach sąsiednich możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy zabudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, co nie ma miejsca w omawianej sprawie.

SKO podtrzymał decyzję prezydenta

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję prezydenta Rzeszowa. Zdaniem SKO prezydent miasta zawarł szczegółową charakterystykę obszaru, na którym projektowana jest inwestycja, wskazując na jego walor rolno-osadniczy, oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świlcza. Sąsiednia zabudowa obejmuje funkcję mieszkalną wielorodzinną, a sąsiednie względem projektowanego budynki zlokalizowano w linii około 14 m od jezdni ulicy, co uzasadniało linię zabudowy uwidocznioną na załączniku graficznym. W ocenie SKO nie jest naruszeniem prawa posłużenie się pewną tolerancją wskaźników, przewidującą wartości minimalne i maksymalne.

Spółdzielnia mieszkaniowa zaskarżyła wskazaną wyżej decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia decyzji SKO i prezydenta miasta. WSA w Rzeszowie uchylił obie wskazane wyżej decyzje. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że słuszne są zarzuty skargi wskazujące na pominięcie w przeprowadzonej analizie zabudowy na działkach, które bezpośrednio sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny jednoznacznie wynika, że wskazane wyżej działki znajdują się w analizowanym obszarze i są zabudowane, natomiast w części tekstowej analizy zabudowa na tych działkach została pominięta. Ta zasadnicza kwestia czyni analizę wadliwą, co bezpośrednio wpływa też na ocenę legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak słusznie wskazano w skardze, parametry istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze rzutują na ustalenie parametrów planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej.

Skarga kasacyjna dewelopera

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie złożyła spółka deweloperska. Deweloper zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji złamanie prawa i błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami, podczas, gdy w omawianej sprawie sprawy kryteria warunkujące wydanie decyzji zostały w całości spełnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółdzielnia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że decyzje SKO i prezydenta miasta zostały wydane w oparciu o błędnie sporządzoną analizę planistyczną. Przy ustalaniu warunków zabudowy organy obu instancji pominęły parametry zabudowy znajdującej się na dwóch działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2022 r., poz. 503, z późn. zm.) w związku z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DzU nr 164, poz. 1588) wymagał uwzględnienia istniejących parametrów zabudowy, która to zabudowa występuje w analizowanym obszarze.

Decyzje administracyjne organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach. Analizą planistyczną objęto tylko niektóre z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze. Dokonana analiza planistyczna nie objęła swoim zakresem zabudowy wskazanych wyżej dwóch działek. Brak podstaw do uznania, że w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, skoro analiza planistyczna zawiera braki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezydent miasta i SKO nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia właściwych gabarytów oraz formy architektonicznej na badanym obszarze. Ma tu bowiem znaczenie stan istniejącej zabudowy na sąsiednim terenie, ponieważ do istoty ustalania warunków zabudowy należy uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego wokół terenu planowanej inwestycji (ma bowiem znaczenie czy dana działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy). Braki w tym zakresie oznaczają, że postępowanie administracyjne narusza zasady postępowania wynikające z art. 7, art. 77 §1 i 80 oraz art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 871/20)