Czy pasieka na sąsiedniej działce może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę?

W sprawie rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1065/20) starosta po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce. Urząd uznał projekt budowlany za kompletny, posiadający wymagane opinie i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

W toku postępowania dwóch współwłaścicieli działki sąsiedniej do działki inwestycyjnej poinformowali, że na ich działce funkcjonuje zarejestrowana pasieka posiadająca 160 rodzin pszczelich i przedłożyli Kodeks Dobrej Praktyki Produkcyjnej w Pszczelarstwie (dalej: KDPP), który określa minimalne odległości ustawiania uli ze względu na narażenie ludzi i zwierząt na pożądlenie pszczoły.

Zdaniem starosty w sprawie zastosowanie mają jednak przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze, wydane na podstawie tej ustawy. Starosta stwierdził, że w obecnym stanie prawnym przepisy nie regulują kwestii odległości budynków od pasiek. Podsumowując organ stwierdził, że inwestor, który oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, spełnił warunki określone w PB.

Brak przepisów regulujących odległość od sąsiedniej działki

Współwłaściciele działki z pasieką odwołali się od tej decyzji do wojewody. Nie kwestionowali, że brak jest twardych przepisów, które regulowałyby odległość pasieki od inwestycji, ale podkreślili, że inwestycja może mieć znaczący wpływ na funkcjonowanie istniejącej na ich działce pasieki oraz wywierać skutki dla istnienia pobliskiej inwestycji w postaci marketu spożywczego poprzez przenikanie owadów na nieruchomości sąsiednie. Zwrócili również uwagę na funkcjonujące prawo zwyczajowe w postaci Kodeksu Dobrej Praktyki Produkcyjnej w Pszczelarstwie1. KDPP stanowi, że właściciel pszczół odpowiada za szkody spowodowane lub wyrządzone przez jego pszczoły. Wobec tego w KDPP ustanowiono odpowiednie wymagania, dotyczące między innymi odległości uli z pszczołami od poszczególnych obiektów, w tym od szkół, przychodni, domów opieki i podobnych obiektów użyteczności publicznej, od których odległość powinna wynosić nie mniej niż 150 m. W KDPP zaleca się też, aby zezwalając na lokalizację obiektów uciążliwych (stacji paliw płynnych, hurtowni środków chemicznych, nadajników wysokiej częstotliwości) przestrzegać odległości 200 m od zarejestrowanych pasiek i w takiej odległości lokalizować pasieki. Jak wskazali skarżący, opisane ograniczenia powinny obowiązywać obie strony, zatem również użytkowników nieruchomości, sąsiadujących z zarejestrowaną pasieką. W omawianej sprawie odległość inwestycji od zarejestrowanej pasieki wynosi około 14 m, co zdaniem skarżących nasuwa wątpliwość, czy lokalizacja ta odpowiada wymaganiom wymienionym w KDPP. Ponadto skarżący stwierdzili, że lokalizacja obiektu handlowego w bliskim sąsiedztwie, istniejącej od wielu lat, pasieki oznacza, że inwestor powinien dostosować ją do warunków, np. poprzez wybudowanie odpowiedniego ogrodzenia czy pozostawienie istniejącego ukształtowania terenu. Poinformowali, że inwestor lekceważył żądania wysuwane przez nich w toku postępowania administracyjnego, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa klientom marketu. Ich zdaniem warunki panujące w pobliżu marketu mogą zachęcić pszczoły do przebywania w jego pobliżu i pożądlenia klientów. Skarżący wskazali, że starosta nie wziął pod uwagę kwestii ewentualnej odpowiedzialności za mogące wystąpić pożądlenia osób trzecich. Wskazali również, że działanie marketu będzie wytwarzało zakłócenia w funkcjonowaniu pasieki, skutkujące m.in. wpływem na trasę przelotu pszczół, obecnością szkodników, negatywnym wpływem na zimowanie rodzin pszczelich.

Wojewoda, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, do których odwołali się właściciele pasieki, utrzymali w mocy decyzję starosty. Sprawa na skutek skargi współwłaścicieli pasieki trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentowali w skardze, że lokalizacja sklepu spożywczego może spowodować konieczność likwidacji już istniejącej pasieki z uwagi na potencjalne zagrożenie, jakie pszczoły mogą stanowić dla klientów sklepu spożywczego.

Kodeks dobrych praktyk nie jest obowiązującym prawem

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że istnienie na sąsiedniej działce pasieki nie może być podstawą wydania odmowy pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Zapisy Kodeksu Dobrej Praktyki Produkcyjnej co do minimalnej odległości lokalizacji uli od innych obiektów nie stanowią bowiem źródła powszechnie obowiązującego prawa. Inwestor planujący budowę na działce sąsiadującej z pasiekami nie ma zatem obowiązku ich stosowania. Wytyczne te stanowią jedynie zalecania dla pszczelarzy. Kodeks ten uchwalił Walny Zjazd Delegatów Polskiego Związku Pszczelarskiego 29 lutego 2004 r., a we wrześniu 2011 r. Główny Lekarz Weterynarii zaktualizował dotychczasowe zapisy kodeksu i zalecił go do stosowania przez pszczelarzy na terytorium Polski. Dlatego zapisy w nim zawarte, w tym co do odległości sytuowania uli od zabudowań, nie mogły być brane pod uwagę przez urzędy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę w omawianej sprawie.