Brak zgody na odrolnienie działki – na przykładzie wyroku NSA

Wójt wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy IIIb, a położonych na terenie gminy¹.

Wniosek wójta został przy tym pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa oraz Prezesa właściwej Izby Rolniczej. Podmioty te zaznaczyły, że wnioskowane grunty rolne, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod tereny usługowe. Podstawowym przeznaczeniem terenu był zaś sport i rekreacja (stadnina koni), hotele, motele i pensjonaty, a przeznaczeniem uzupełniającym – handel. Grunty rolne miały z kolei posłużyć na rozbudowę stadniny koni, która znajdowała się na przeciwległym krańcu wsi.

Decyzją wydaną w sprawie, Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze, zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego, wskazanych we wniosku gruntów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał zaś na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych², zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z wyłączeniem gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I–III, położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego 

W ocenie ministra, przeznaczenie opiniowanych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby bowiem wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jak podkreślił to dalej, pomimo położenia działki przy zagospodarowanej drodze, wnioskowane grunty klasy IIIb, wraz z przyległymi gruntami klas III–IV tworzyły zwarty kompleks użytków rolnych, o wysokim potencjale produkcyjnym. Działka objęta wnioskiem oddzielona była zaś od najbliższej zabudowy nierolniczej linią wód powierzchniowych, lasem oraz gruntami rolnymi. Również najbliżej położona zabudowa zagrodowa nie leżała w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów, lecz była oddzielona linią drogi oraz gruntami rolnymi.

Minister nie zaaprobował przy tym argumentu wójta, który wyjaśnił z kolei, że lokalizacja stadniny koni i rozwój usług jej towarzyszących są dogodne i bezkonfliktowe (z dala od zabudowy mieszkaniowej), zatem nie będą powodować uciążliwości zapachowej od hodowli koni dla działek mieszkaniowych. W ocenie organu wprowadzenie zabudowy nierolniczej (m.in. usług sportu, hoteli, moteli, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowych) w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną mogło dodatkowo wywoływać konflikty przestrzenne, występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te w znaczny sposób mogły z kolei utrudnić lub nawet uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie, znajdujących się na tym terenie gospodarstw rolnych. Do obowiązków wójta należało natomiast takie kształtowanie przestrzeni w granicach gminy, aby tworzyła ona harmonijną całość, uwzględniając wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Na zakończenie minister podniósł również, że na terenie gminy grunty klas I–III stanowiły zaledwie ok. 17% wszystkich gruntów rolnych występujących w jej obrębie. Oznaczało to tym samym, że ok. 83% powierzchni terenów rolnych w obrębie stanowiły grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV–VI, co dawało z kolei możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich właśnie terenów.

Pamiętać zaś należało, że użytki rolne klasy IIIb są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I, II i IIIa podlegają szczególnej ochronie. Zgodnie natomiast z przepisami Ustawy jak i z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to te grunty należy w pierwszej kolejności zagospodarować, chroniąc tym samym użytki rolne najlepszych klas bonitacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, minister wskazał, że projektowana przez gminę zabudowa nierolnicza na najlepszych gruntach, stała w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 1 Ustawy, z którego wynika, że ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności nieużytków, a w razie ich braku – innych gruntów o najniższej przydatności do produkcji rolnej. Z kolei ochrona ilościowa, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takiej sytuacji – zdaniem ministra – nie mógł zostać uwzględniony argument wójta, mówiący o tym, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów stworzyć miała warunki do rozwoju wsi, gdyż – jak wskazano to już wyżej – warunki te już istniały.

Nie ulegało przy tym wątpliwości, że nadmierne przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rolą ministra zaś jest przede wszystkim ochrona gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej. Niewątpliwie przy tym ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych i planami rozwoju gminy. Fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy jednak o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Argumenty o charakterze społecznym nie mogą zatem stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy, w szczególności, gdy gmina dysponuje już zasobem gruntów słabszych klas bonitacyjnych oraz gruntów rolnych, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych i nadal nie są zagospodarowane.

Wyrokiem wydanym w sprawie na skutek skargi wniesionej przez wójta na decyzję ministra w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, właściwy miejscowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Przypisy:

1. Por. wyr. NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 327/21.
2. Tj. DzU z 2024 r., poz. 82 ze zm. – dalej zwanej: „Ustawą”.