Gdzie jest Polska w zakresie efektywności energetycznej?

Po przeglądzie kluczowych i bieżących kwestii polityki UE związanych z dyrektywą EPBD i standardami NZEB zbadano poziom ambicji nowych standardów budowlanych sześciu krajach: Belgii, Francji, Niemczech, Włoszech, Polsce i Hiszpanii, zwłaszcza w zakresie charakterystyki energetycznej i wymagań dotyczących energii odnawialnej. Raport BPIE opiera¹⁾ się na analizie dostępnych danych i wywiadach z ekspertami z sześciu przedstawionych w nim obszarów geograficznych. Obszary te różnią się pod względem warunków klimatycznych, podejścia do zarządzania i uwarunkowań ekonomicznych, co zapewnia różnorodne konteksty do badania trendów związanych z budownictwem NZEB.

Ramy regulacyjne UE

Standardy dla budynków o niemal zerowym zużyciu energii są określane na poziomie krajowym, jednak wprowadzenie i rozwój tej koncepcji są mocno związane z rozwojem regulacji na poziomie UE. Pierwsza wersja dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (EPBD) z 2002 r. (dyrektywa 2002/91/EC) zawierała wymóg (artykuł 5) zapewnienia przez państwa członkowskie, że nowe budynki spełniają minimalne wymagania dotyczące charakterystyki energetycznej w celu osiągnięcia optymalnych poziomów kosztów. W 2012 r. rozporządzenie (UE) 211/2012 ustanowiło metodologię porównawczą do obliczania optymalnego pod względem kosztów poziomu wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej.

Sama koncepcja NZEB została wprowadzona na poziomie Unii Europejskiej w 2010 r. wraz z przekształceniem dyrektywy EPBD (dyrektywa 2010/31/UE). Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy podaje definicję NZEB, podczas gdy artykuł 9 ustanawia przepisy, które państwa członkowskie muszą spełnić w tym względzie. Komisja UE uzupełniła przepisy prawne w 2016 r. rekomendacją (UE) 2016/1318), mającą na celu ukierunkowanie polityki państw członkowskich w zakresie zarządzania i wdrażania, a także ustalającą pewne liczbowe wskaźniki, zróżnicowane w zależności od regionu klimatycznego.

Nowelizacja dyrektywy EPBD z 2018 r. (dyrektywa (UE) 2018/844) nie zmieniła ani definicji NZEB, ani przepisów z nią związanych. Jednakże zgodnie z nowym artykułem 2A państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia długoterminowej strategii w celu wsparcia renowacji krajowych zasobów (...) na wysoce energooszczędne i niskoemisyjne budynki do 2050 r., ułatwiając efektywne kosztowo przekształcenie istniejących budynków w budynki niemal zeroenergetyczne.

W ramach długoterminowej strategii renowacji ustanowiono zatem bezpośredni związek pomiędzy standardami NZEB a ogólnym celem dotyczącym istniejących zasobów budowlanych. Ponadto poprawka do dyrektywy EPBD z 2018 r. położyła nacisk na aspekty modernizacji budynków w celu zwiększenia interakcji pomiędzy budynkiem i jego mieszkańcami, a także siecią energetyczną. Jednym ze znaczących efektów tego procesu było wprowadzenie opcjonalnego wskaźnika Smart Readiness. Ustawodawstwo tworzone od tego czasu próbowało uwzględnić i rozważyć implikacje faktu, że budynki są integralną częścią systemu energetycznego, ponieważ nie tylko zużywają, ale także mogą produkować i magazynować energię.

Oznacza to, że definicja NZEB określona w dyrektywie EPBD nie zmieniła się od ponad 10 lat (od czasu rewizji dyrektywy EPBD w 2010 r.), co jest dość znamienne w obecnym kontekście. W 2010 r., kiedy wprowadzono definicję NZEB, instytucje unijne właśnie uchwaliły cele energetyczne i klimatyczne na 2020 r. (redukcja emisji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu z 1990 r., 20% energii w UE ze źródeł odnawialnych i 20-proc. efektywność energetyczna). Od tego czasu architektura energetyczna i klimatyczna UE znacznie się rozwinęła.

Pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, zaproponowany w 2016 r. i uzgodniony w 2018 r., wyznacza nowe cele na 2030 r. (40% redukcji emisji gazów cieplarnianych w porównaniu do 1990 r., 32% energii w UE ze źródeł odnawialnych i o 32,5% poprawa efektywności energetycznej). W grudniu 2019 r. Komisja Europejska zobowiązała się w dokumencie European Green Deal Communication do zwiększenia ambicji klimatycznych UE zarówno na rok 2030, jak i 2050.

Wraz z przyjęciem w 2021 r. Prawa klimatycznego, UE zapisała w prawodawstwie bliźniacze cele osiągnięcia neutralności węglowej do 2050 r. i redukcji emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55% do 2030 r., w porównaniu do 1990 r. W lipcu 2021 r. KE zaproponowała także zwiększenie celu efektywności energetycznej na 2030 r. do 39% dla energii pierwotnej i 36% dla energii końcowej, z wartością docelową wynoszącą 40-proc. udział odnawialnych źródeł energii w miksie energetycznym UE, wraz ze wskaźnikiem 49% udziału odnawialnych źródeł energii w budynkach. Ogólnie rzecz biorąc, ambicje klimatyczne i energetyczne UE między rokiem 2010 (na rok 2020) a obecnym (na lata 2030 i 2050) są wyraźnie różne.

Zielony Ład UE (2019) zawierał również zapowiedź Fali renowacji budynków publicznych i prywatnych, którą KE opublikowała jako komunikat w październiku 2020 r. Celem Fali renowacji jest co najmniej podwojenie rocznego wskaźnika renowacji energetycznej do 2030 r. oraz wspieranie głębokich renowacji energetycznych, czego efektem ma być 35 mln odnowionych budynków do 2030 r. (strategia wyraźnie skupia się na renowacji istniejących zasobów budowlanych, nie ma wzmianki o podwyższeniu standardów dla nowych budynków). Fala renowacji przyniosła też więcej szczegółów na temat Nowego Europejskiego Bauhausu²⁾, inicjatywy, która – jak ogłosił przewodniczący KE – ma być „akceleratorem dla społecznie i estetycznie obiecujących zielonych i cyfrowych rozwiązań, technologii i produktów”. Sprzyjać będzie innowacyjnym rozwiązaniom w zakresie architektury i materiałów.

Definicja NZEB wymaga aktualizacji po raz pierwszy od ponad 10 lat. Istnieje nie tylko wyraźna potrzeba dostosowania przyszłej definicji do nowego celu klimatycznego na 2030 r. i osiągnięcia neutralności węglowej do 2050 r., ale także włączenia do niej sformułowań, które pojawiły się w ostatnich latach, takich jak znaczenie wbudowanych emisji dwutlenku węgla i perspektywa „całego cyklu życia”.

To właśnie na tle zmieniającego się krajobrazu politycznego Buildings Performance Institute Europe przedstawił niniejszy przegląd aktualnych praktyk NZEB na terenach wybranych krajów UE, aby pomógł on w kształtowaniu bieżącej polityki.

Dekarbonizacja nowych budynków w UE nie przebiega wystarczająco szybko. Obecny poziom ambicji w zakresie NZEB, pomimo odpowiednich postępów w niektórych państwach członkowskich, jest ogólnie niewystarczający, jeśli opierać się na dyrektywie EPBD z 2018 r., a tym bardziej, jeśli wziąć pod uwagę ogólnounijne zobowiązanie podjęte w 2019 r. w sprawie osiągnięcia neutralności węglowej do 2050 r.

Stan obecny

W żadnym z analizowanych regionów nie ma ustalonego terminu osiągnięcia zerowego bilansu energetycznego i węglowego dla nowych budynków. Tylko Francja i Flandria (Belgia) wdrożyły krótkoterminowe, przeznaczone specjalnie dla budownictwa i dalekosiężne środki wycofywania paliw kopalnych. Państwa członkowskie wdrażają wymagania EPBD dotyczące NZEB w sposób niespójny, zwłaszcza jeśli chodzi o poziom ambicji związany ze standardami NZEB. 

Definicja NZEB, jaka została opisana w dyrektywie EPBD i cytowana w tym raporcie, jest jednym z aspektów, który musi zostać ponownie oceniony i dostosowany do przyszłości opartej na ograniczeniu emisji CO2, ponieważ nie ewoluowała ona przez ponad 10 lat. Jest to moment na dostosowanie definicji do nowych celów klimatycznych na 2030 r. i neutralności węglowej do 2050 r. lub wcześniej. Chociaż niniejszy raport nie przedstawia 20-letniego ani 30-letniego modelu wpływu nowych budynków w Europie na emisję CO2 w oparciu o obecne standardy, można założyć, że jeśli wszystkie państwa członkowskie UE nie wykażą oczekiwanych ambicji na tym polu, redukcje emisji dwutlenku węgla w sektorze budowlanym prawdopodobnie nie będą wystarczające, by osiągnąć europejskie cele dekarbonizacji do 2050 r.

Nowe standardy budowlane

Zapotrzebowanie na energię pierwotną dla nowych budynków mieszkalnych w Polsce wynosi 70 kWh/(m2·rok), co mieści się w górnej granicy przedziału 50–70 kWh/(m2·rok) zalecanego przez Komisję Europejską dla klimatu kontynentalnego. Z drugiej strony polskie wymagania dla budynków niemieszkalnych wynoszą 45 kWh/(m2·rok) i są dużo niższe od zalecanego przez KE zakresu 85–100 kWh/(m2·rok), należąc do najbardziej ambitnych w UE. Natomiast jeśli chodzi o udział energii odnawialnej w zaopatrzeniu w energię pierwotną, nowe Prawo budowlane nie określa takiego wymogu, co czyni Polskę jednym z krajów UE najgorzej radzących sobie pod tym względem.

Polskie zasoby budowlane charakteryzują się na ogół niskim poziomem izolacji termicznej. Węgiel i gaz są głównymi źródłami ogrzewania, czy to poprzez indywidualne jednostki grzewcze, czy też ogrzewanie komunalne, co generuje zbyt duży ślad węglowy. Powszechne użycie węgla i związane z nim zanieczyszczenie powietrza jest także poważnym problemem zdrowotnym, zwłaszcza w miastach. W świetle tych wyzwań efektywność energetyczna budynków zyskuje w Polsce coraz większe znaczenie.

Polski standard NZEB został opracowany zgodnie z metodologią optymalizacji kosztów określoną przez KE. Nie jest jednak jasne, czy standard NZEB byłby optymalny pod względem kosztów, gdyby został wprowadzony przy obecnych cenach energii i materiałów budowlanych. Jak wiadomo, poziom standardu NZEB został ustalony przed tym, jak Polska wraz z resztą UE zgodziła się osiągnąć neutralność węglową do 2050 r. Z tego powodu istnieje pilna potrzeba rewizji standardów NZEB, szczególnie w takich krajach jak Polska, które są w dużym stopniu uzależnione od paliw kopalnych w ciepłownictwie.

Aby osiągnąć wysoki poziom efektywności w budownictwie mieszkaniowym, konieczne jest połączenie fotowoltaiki, pomp ciepła, zrównoważonej wentylacji z odzyskiem ciepła oraz ulepszonych izolacji zewnętrznych, a to z kolei wymaga zoptymalizowanego procesu projektowania zarówno z perspektywy architektonicznej, jak i ekonomicznej. Z badania Politechniki Warszawskiej (na przykładzie domu jednorodzinnego) wynika, że domy energooszczędne są w Polsce ekonomicznie opłacalne, jeśli są budowane co najmniej w standardzie NF40 (tj. dom niskoenergetyczny charakteryzujący się zapotrzebowaniem na energię do ogrzewania, wentylacji, c.w.u. i systemów pomocniczych na poziomie nie wyższym niż 40 kWh/(m2·rok), określonym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w ramach Programu efektywnego wykorzystania energii. Wymagania te zostały ogłoszone z dużym wyprzedzeniem i wprowadzone w dwóch etapach (w 2017 r., a następnie w 2021 r.). Takie podejście dało branży budowlanej wystarczająco dużo czasu na przygotowanie się do nowych, surowszych wymagań.

Od czasu wprowadzenia wymagań NZEB nie wystąpiły żadne znaczące zmiany w zarządzaniu i wdrażaniu nowych standardów budowlanych. Podmioty zaangażowane w proces budowy (czyli architekci i inżynierowie) są zobowiązane do projektowania i realizacji zgodnie z określonymi wymaganiami, w tym minimalnymi wymaganiami dotyczącymi efektywności energetycznej. Po zakończeniu budowy należy złożyć w Głównym Urzędzie Statystycznym raport o oddanym do użytku budynku z informacją o charakterystyce energetycznej, potwierdzający spełnienie wymagań NZEB.

Polska na tle badanych krajów

W oparciu o poszerzone analizy dokonano oceny porównawczej sześciu obszarów geograficznych pod względem następujących aspektów:

• wymagana charakterystyka energetyczna,
• wymagany udział energii odnawialnej w zapotrzebowaniu na energię,
• limity emisji dwutlenku węgla,
• wycofywanie paliw kopalnych.

Aby zilustrować analizę, do oznaczenia poziomów ambicji użyto kodów kolorystycznych przedstawionych w tabeli 3, która prezentuje szereg istotnych kwestii w poszczególnych obszarach geograficznych. 

We Flandrii (Belgia) limity EP zostały sklasyfikowane jako bardzo ambitne. Jeśli chodzi o OZE, to pomimo wysokiego wymaganego udziału energii odnawialnej, we Flandrii wciąż brakuje zaktualizowanego podejścia do tej kwestii, np. lepszego uwzględnienia różnych źródeł energii. Ponadto Flandria ma ambitny, terminowy i związany z budownictwem plan wycofywania paliw kopalnych. Natomiast z powodu braku limitów emisji dwutlenku węgla ambicje Flandrii w tym względzie zostały sklasyfikowane jako „brakujące”.

Ze względu na relatywnie wysokie maksymalne wartości EP, poziom ambicji we Francji jest klasyfikowany jako niski w tej kwestii, co potwierdzają krajowi eksperci. Z drugiej strony, ze względu na wysokie wymagania dotyczące energii odnawialnej Francja jest uważana za bardzo ambitną na tym polu. Obowiązują w niej niskie limity emisji dwutlenku węgla (eksploatacyjne i wbudowane), ponieważ jednak nie zmierzają w kierunku zerowej emisji, poziom ambicji został oznaczony jako żółty. Francuski plan wycofywania się z paliw kopalnych również został oceniony na żółty: mimo że jest powiązany z limitami emisji dwutlenku węgla, brakuje w nim szczegółów dotyczących wycofywania konkretnych technologii, takich jak kotły gazowe.

Pomimo relatywnie wysokich ambicji w porównaniu ze wskaźnikami Komisji Europejskiej i niektórymi innymi krajami UE, niemieckie wymagania dotyczące EP zostały zaklasyfikowane jako żółte, ponieważ nie zostały odpowiednio dopasowane do szerszych celów dekarbonizacji. Jeśli chodzi o wymagany udział energii z OZE, Niemcy plasują się znacznie poniżej wskaźników Komisji Europejskiej, przy czym eksperci krajowi zgadzają się, że udział ten nie jest ambitny. Ze względu na skupienie się na węglu wykorzystywanym w energetyce (tj. brak szczególnego uwzględnienia budownictwa i paliw kopalnych ogółem), niemiecki plan wycofywania paliw kopalnych sklasyfikowano jako pomarańczowy. Natomiast, podobnie jak w innych krajach, brak limitów emisji dwutlenku węgla w Niemczech oznacza brak ambicji w tym zakresie.

Połączenie wysokich i niskich ambicji w zakresie wymagań dotyczących efektywności energetycznej w budynkach mieszkalnych i niemieszkalnych skutkuje żółtym kolorem w odniesieniu do wymogów dotyczących EP. Ze względu na niski wymagany udział energii odnawialnej w zapotrzebowaniu na energię kraj ten zostały sklasyfikowany jako mało ambitny w tej kategorii. We Włoszech brakuje zarówno limitów emisji dwutlenku węgla dla budynków, jak i efektywnych planów wycofywania paliw kopalnych.

Polska ma ambitne wymagania dotyczące EP, które z czasem zostały zaostrzone, nie są jednak oparte na aktualnych danych. Ze względu na brak wyraźnie porównywalnych wymagań dotyczących energii odnawialnej, Polska jest uważana za mało ambitną w tej dziedzinie. Jeśli chodzi o plan wycofywania paliw kopalnych, połączenie powoli wprowadzanego zakazu przyłączania do sieci gazowych i nieco szybszego zakazu używania węgla – oba aspekty związane z budownictwem – daje Polsce ocenę żółto-pomarańczową. Natomiast brak limitów emisji dwutlenku węgla w Polsce skutkuje oceną czerwoną.

W Hiszpanii wymagania dotyczące EP dla budynków mieszkalnych można zaklasyfikować jako średnie w porównaniu z innymi krajami UE i wskaźnikami Komisji Europejskiej. Nie obowiązują tu żadne wymagania dotyczące energii odnawialnej, choć Hiszpania ma specjalne wymogi odnoszące się do ciepłej wody użytkowej. Bardzo powolny plan wycofywania się z paliw kopalnych oznacza istniejące, ale niskie ambicje, co skutkuje oceną pomarańczową. Hiszpania nie ma limitów emisji dwutlenku węgla dla budownictwa, co wskazuje na brak ambicji i zostało ocenione na czerwono.

Unia Europejska może zrobić więcej w sprawie NZEB już teraz, np. państwa członkowskie osiągające słabsze wyniki powinny być zachęcane do uczenia się od tych, które mają bardziej ambitne prawo budowlane, oraz dostosowania swoich wartości progowych do poziomów osiąganych przez państwa z wynikami najlepszymi, zarówno pod względem charakterystyki energetycznej, jak i udziału OZE. 

(...) Wskażniki KE niekoniecznie stanowią najambitniejsze możliwe do osiągnięcia standardy charakterystyki, to raczej podstawowy punkt wyjścia lub ramy, od których dla państw członkowskie mogą one wyjść w drodze do bardziej ambitnych poziomów w zakresie dekarbonizacji nowych budynków. Należy dokładnie przeanalizować unijne i krajowe mechanizmy dotacyjne, aby upewnić się, że są one zgodne z celami na lata 2030 i 2050 oraz nie promują bezpośrednio lub pośrednio stosowania albo instalowania w budynkach technologii opartych na paliwach kopalnych.

Biorąc pod uwagę zaktualizowane cele klimatyczne UE na lata 2030 i 2050, istnieje potrzeba opracowania nowego paradygmatu i standardów dla nowych budynków, które doprowadzą do pełnej dekarbonizacji obecnych i przyszłych zasobów budowlanych.Pilnie wymagamy dalszego zaostrzenia standardów wydajności energetycznej wraz z bardziej ambitnymi przepisami dotyczącymi maksymalnych poziomów zużycia energii i wykorzystania OZE. Zdecydowanie zalecamy także wdrożenie narzędzi pomiaru eksploatacyjnych i wbudowanych emisji CO2 przed ustaleniem limitów ich emisji, a także planów wycofywania paliw kopalnych w budownictwie.

Ma to również kluczowe znaczenie w kontekście szerszego przejścia w kierunku bardziej zintegrowanego i zdecentralizowanego systemu energetycznego, charakteryzującego się wysokim stopniem nieciągłości zasilania energią odnawialną i odpowiednimi rozwiązaniami w zakresie magazynowania. Poza ustaleniem standardów, w trakcie badań i rozmów przeprowadzonych na potrzeby tego raportu wyłoniło się kilka ważnych tematów. Jednym z nich jest korzystanie z publicznych środków na subsydia, dotacje i inne zachęty. Tego typu instrumenty muszą być stosowane w celu napędzania, dążeń rynkowych w kierunku NZEB. Zastrzeżenia w tym względzie zostały już zawarte w istniejących zasadach pomocy państwowej w UE, zgodnie z którymi wsparcie powinno być przyznawane tylko za podjęcie dodatkowego wysiłku. Jednak technologie i rozwiązania w zakresie NZEB ewoluowały dość szybko i państwa członkowskie powinny zwrócić uwagę na ryzyko związane z faktem, że limity wykorzystane do przyznania dofinansowania mogą zdezaktualizować się wcześniej, niż oczekiwano.

Kwestie zarządzania, w tym spójność pod względem politycznego ukierunkowania i ambicji w odniesieniu do rozwiązań NZEB, to równie ważne zagadnienie. Chociaż opracowanie i wdrożenie nowych standardów budowlanych może stanowić złożone wyzwanie nawet dla rządów dysponujących odpowiednimi środkami, dekarbonizacja budownictwa jest kluczowa w odniesieniu do wszelkich wysiłków zmierzających do dekarbonizacji całej gospodarki. Spójność i konsekwencja na wszystkich szczeblach – od rządów krajowych i federalnych po władze regionalne i samorządowe – są konieczne dla zapewnienia, że charakterystyka energetyczna i inne kluczowe standardy zostaną wprowadzone w odpowiednim czasie i rzetelnie, tak aby uczestnicy rynku mogli je skutecznie wdrażać.

Budownictwo jest w centrum starań UE na rzecz walki ze zmianami klimatu. Zapewnienie, że budynki osiągają bardzo wysoki poziom charakterystyki energetycznej, a całe pozostałe zapotrzebowanie na energię jest zaspokajane z odnawialnych źródeł, jest fundamentem ambitnych działań w tym zakresie. Bez względu na to, czy chodzi o nowe budownictwo, jak w niniejszym raporcie, czy o gruntowną renowację, o czym szeroko traktują badania BPIE i innych ośrodków, decydenci dobrze rozumieją znaczenie budownictwa w tym aspekcie. Jest to odpowiedni moment dla UE i jej państw członkowskich, by wykorzystać bieżący czas i przejść do prawdziwie zrównoważonego budownictwa, które jest w pełni dostosowane do celów łagodzenia zmian klimatu na lata 2030 i 2050.  

Przedruk tłumaczenia raportu The Buildings Performance Institute Europe (BPIE) z czasopisma „Rynek Instalacyjny” nr 5/2022

Przypisy

¹⁾ The Buildings Performance Institute Europe, raport pt. „Ready for carbon neutral by 2050? Assessing ambition levels in new building standards across the EU”, publ. styczeń 2022 roku.

 ²⁾ https://ec.europa.eu/regional_policy/pl/newsroom/ news/2021/09/15-09-2021-new-european-bauhaus-new-actions-and-funding-to-link-sustainability-to-style-and-inclusion