Opłata śmieciowa – odpowiedzialność podatkowa

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jej przepisy stosuje się do niepodatkowych należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie opłata śmieciowa zalicza się do kategorii „niepodatkowych należności”. Z art. 2 Ordynacji wynika więc, że do opłaty śmieciowej stosuje się wszystkie przepisy zawarte w Ordynacji podatkowej.

Potwierdza to treść art. 6q ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie, w myśl którego w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Z powodu tego przepisu opłata śmieciowa nazywana jest quasi-podatkiem.

Uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, co pokrywa się z treścią art. 13 Ordynacji. Są to uprawnienia w zakresie określania wysokości opłaty, określania zaległości z tego tytułu i egzekwowania należnych opłat wraz z odsetkami za zwłokę.

Właściciel – podatnik

Zgodnie z art. 6h ustawy o czystości, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie, w myśl art. 6m ustawy, na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek złożenia deklaracji „o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany.

Na marginesie należy zauważyć, że właściciel deklaruje jedynie, czy śmieci będą segregowane. Opłata jest z góry przyjęta przez gminę, a nie „deklarowana” przez właściciela.

Na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązki typowe dla podatników: składanie deklaracji, w których należy podawać informacje zgodne z prawdą, oraz płacenie należnej opłaty w wyznaczonych terminach.

W przypadków domów jednorodzinnych przyjęto system tożsamości podmiotu „śmiecącego” oraz odpowiedzialnego finansowo za pokrywanie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Sprawa komplikuje się jednak w przypadku budynków wielolokalowych, do których stosuje się ustawę o własności lokali.

Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 4 właściciel nieruchomości to podmiot, któremu przysługuje prawo własności lub współwłasności, użytkownik wieczysty oraz jednostka organizacyjna i osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu.

Właścicielem jest także każdy podmiot władający nieruchomością; należy rozumieć, ze do tej grupy zalicza się także najemców. Jeżeli jednak nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają:

• osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (UWL) lub
• właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z przepisu tego wynika więc, że właściciele lokali nie ponoszą żadnej odpowiedzialności finansowej, prawnej i podatkowej za deklarowane opłaty (w zasadzie – za segregowanie własnych śmieci), jeżeli we wspólnocie występuje podmiot „sprawujący zarząd”.

W przepisie art. 2 ust. 3 ustawy mowa ogólnie o obowiązkach właściciela, bez ich szczegółowego katalogu. Ponieważ jednak są to w zasadzie dwa obowiązki: złożenie deklaracji i terminowe wnoszenie zadeklarowanej opłaty, trzeba uznać, że podmioty wymienione w art. 2 ust. 3 stały się na podstawie tego przepisu quasi­‑podatnikami opłaty śmieciowej.

Odesłanie do ustawy o własności lokali, a w zasadzie do sposobu zarządzania nieruchomością wspólną, spowodowało ogromne trudności praktyczne. Nie bardzo bowiem wiadomo, kogo ustawodawca miał na myśli, mówiąc o sprawowaniu zarządu. W art. 18 UWL mowa jest o „powierzeniu” zarządu, a w art. 21 – o zarządzie rozumianym jako organ wspólnoty (zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między nią a poszczególnymi właścicielami lokali).

Art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami (UGN) traktuje natomiast o zarządzaniu nieruchomością. W żadnym z tych przepisów nie występuje pojęcie „sprawowania zarządu”. Wydaje się jednak, że zarządcy zawierający ze wspólnotą (z jej zarządem) umowę o zarządzanie w trybie art. 185 UGN nie sprawują zarządu nieruchomością wspólną. Należy bowiem rozróżnić zarządzanie od sprawowania zarządu.

Dodatkowo, sformułowanie „osoby sprawujące zarząd” jest niefortunne, ponieważ nie odnosi się do instytucji zarządu wspólnoty jako jej organu ani do instytucji zarządcy, któremu zarząd powierzono w trybie art. 18 UWL – lecz personalnie do osób (także osób prawnych, o których mowa w art. 18 UWL – sprawujących zarząd.

W efekcie tego (jak sądzę) lapsusu językowego, obowiązki właściciela budynku wielolokalowego przejmują osoby fizyczne wchodzące w skład zarządu, a nie sam zarząd. Gdyby to był tylko obowiązek złożenia deklaracji, nie byłoby dramatu, jednak przede wszystkim jest to osobista odpowiedzialność finansowa (podatkowa) tych osób.

Jeżeli natomiast zarząd nie został wybrany (i, jak rozumiem, nie powierzono zarządu w trybie art. 18 UWL) obowiązki właściciela nieruchomości zabudowane budynkiem wielolokalowym obciążają właścicieli lokali.

Właścicielem takiej nieruchomości jest wspólnota, co potwierdził SN w uchwale z 21 grudnia 2007 r. (III CZP 65/07). W związku z powyższym, nie występuje tutaj tożsamość podmiotu „śmiecącego” i podmiotu obciążonego obowiązkami, ponieważ ustawodawca w ogóle nie odnosi się do właścicieli lokali, lecz do fikcyjnego podmiotu przejmującego obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali.

Deklaracja składana przez właścicieli lokali jest deklaracją zbiorczą – za nieruchomość zabudowaną budynkiem (budynkami), którą powinna złożyć wspólnota.

Kto jest odpowiedzialny za quasi‑podatek?

Gmina, ustalając wysokość opłat, może kierować się:

• liczbą mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub
• ilością zużytej wody z danej nieruchomości, lub
• powierzchnią lokalu mieszkalnego, lub
• liczbą gospodarstw domowych w nieruchomości (lokalach).

Właściciel nieruchomości musi złożyć deklarację „o wysokości opłaty”, ale w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych musi złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany (art. 6m ust. 2). Z tego przepisu jasno wynika, że osoby sprawujące zarząd muszą mieć wiedzę przynajmniej w zakresie segregowania śmieci w lokalach oraz liczby osób w nich zamieszkujących.

Przyjęta w ustawie konstrukcja wzięcia przez osoby sprawujące zarząd odpowiedzialności za „właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym” powoduje, że obowiązek złożenia deklaracji (de facto w sprawie segregowania śmieci w budynku) spoczywa na podmiotach, które nie mają żadnego wpływu na „gospodarowanie” odpadami w poszczególnych lokalach ani żadnej wiedzy dotyczącej liczby osób zamieszkałych w lokalach. Ponadto, jeżeli we wspólnocie nie wybrano zarządu, powstanie także naprawdę duży problem z podpisaniem deklaracji przez wszystkich właścicieli lokali.

Ponieważ w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, trzeba uznać, że deklaracja jest dokumentem quasi-podatkowym. A to oznacza, że stanowi ona oświadczenie wiedzy i woli osób składających pod nią podpis. W mojej ocenie to przepis naruszający konstytucję. Nałożono bowiem ogromną odpowiedzialność prawną i finansową na podmioty, które zostały jednocześnie całkowicie pozbawione wpływu na zdarzenia, za które ponoszą ową odpowiedzialność.

Jednak kwestie techniczne podpisywania deklaracji oraz zebranie odpowiednich danych są i tak mniejszym problemem od finansowej odpowiedzialności za opłaty. Nie wiadomo bowiem dokładnie, kto jest w tym wypadku quasi-podatnikiem. Ustawa o czystości odróżnia bowiem właściciela nieruchomości (quasi-podatnika) od osób, które zostały jedynie obciążone obowiązkami właściciela.

Opłaty wnoszą właściciele nieruchomości, a w przypadku budynków wielolokalowych – ten obowiązek właściciela obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Jak to jednak podkreślono, w tym ostatnim wypadku właściciele lokali nie wnoszą opłat samodzielnie, w części przypadającej na ich lokale, ale jest to niejako twór zbiorowy, działający za właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem.

W myśl art. 6p i 6q ustawy, w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, wysokość zaległości z tytułu opłaty zostaje określona w drodze decyzji. Stosuje się tu odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej.

Decyzja

Decyzja w sprawie określenia zaległości z tytułu opłaty, o której mowa w art. 6p ustawy o czystości, musi być wydana zgodnie z art. 210 Ordynacji podatkowej. Ten zaś wymaga, aby zawierała ona oznaczenie strony. Uzupełnienie tego wymogu stanowi przepis art. 247 § 1 pkt 5 Ordynacji, zgodnie z którym decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna.

Decyzja określająca zaległość musi zostać wydana do podmiotu, który ma status podatnika lub, w tym wypadku, quasi-podatnika. Kto jest quasi-podatnikiem w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali?

W art. 2 ust. 3 ustawy o czystości mowa o obciążeniu obowiązkiem spoczywającym na właścicielu nieruchomości, ale praktycznie obciążono nim osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną. Właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem z pewnością jest wspólnota, a osoby sprawujące zarząd wykonują jedynie jej obowiązki związane z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Decyzja w sprawie zaległości quasi-podatkowej powinna zostać skierowana do wspólnoty mieszkaniowej. Ona jest bowiem stroną postępowania w sprawie opłaty śmieciowej. W mojej ocenie, mimo ewidentnych błędów legislacyjnych, podmiotem zobowiązanym z tytułu opłaty śmieciowej nie są osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną. Ich zdaniem jest jedynie wykonanie obowiązków właściciela nieruchomości, tzn. złożenie deklaracji oraz wpłacanie zadeklarowanej opłaty.

Jak zebrać pieniądze?

Ustawa o czystości nie zajęła się w ogóle uregulowaniem (np. poprzez odpowiedną zmianę ustawy o własności lokali) statusu prawnego opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Założenie było chyba takie, że właściciele poszczególnych lokali będą wnosić opłaty do zarządu wspólnoty, a ten będzie je przelewał na rachunek bankowy gminy.

Nie bardzo jednak wiadomo, w jaki sposób zmusić do takiego obywatelskiego zachowania właścicieli lokali. Ideałem byłoby uznanie, że opłata śmieciowa jest kolejnym elementem kosztów zarządu nieruchomością wspólną.

W kosztach zarządu mieszczą się zarówno wydatki na utrzymanie porządku i czystości, jak i opłaty publicznoprawne, jeżeli nie są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali. Twórcy nowego systemu gospodarowania odpadami przez gminę chyba myśleli w podobny sposób, odnosząc się do zarządu nieruchomością wspólną w art. 2 ust. 3 ustawy. Rozwiązanie to byłoby także bardzo wygodne dla wspólnot.

Jednak w mojej ocenie trudno obronić taki pogląd. Po pierwsze, koszty zarządu dotyczą wyłącznie nieruchomości wspólnej, a w tym wypadku mowa raczej (ale nie wyłącznie) o śmieciach „lokalowych”. Po drugie, opłata śmieciowa nie jest wydatkiem na utrzymanie porządku i czystości, ale opłatą ponoszoną na rzecz gminy za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to, co prawda, opłata publicznoprawna, ale nie dotyczy nieruchomości wspólnej (albo dotyczy jej tylko w niewielkim stopniu).

Przeszkodą w uznaniu opłaty śmieciowej za koszt zarządu nieruchomością wspólną jest także jej wysokość, która może zależeć od liczby osób zamieszkałych w lokalach. Właściciele lokali ponoszą ciężar kosztów zarządu odpowiednio do udziałów w nieruchomości, a nie odpowiednio do liczby osób, gospodarstw domowych albo do zużycia wody.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 UWL, właściciel lokalu ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nieutrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi przy ochronie wspólnego dobra.

W mojej ocenie opłata śmieciowa, która zależy od takich kryteriów jak zużycie wody albo liczba osób w lokalu, mieści się w „wydatkach związanych z utrzymaniem jego lokalu” oraz „współdziałaniu w ochronie wspólnego dobra”. Ustawa o własności lokali w ogóle nie zajmuje się sposobem ponoszenia wydatków związanych z lokalem, dlatego nie można wykluczyć, że tego typu sprawy mogą być przedmiotem uchwały podjętej przez właścicieli lokali.

Uchwała, w mojej ocenie, nie powinna określać, czy właściciele wnoszą opłaty, ale w jakiej kwocie i w jakim terminie. Oczywiście, bezpieczniej przyjąć, że śmieci nie będą segregowane, choćby z uwagi na brak jakichkolwiek instrumentów prawnych do kontroli i egzekwowania segregowania.

Jeżeli uznamy, że opłata nie wiąże się z zarządem nieruchomością wspólną, nie obowiązuje zasada pokrywania kosztów wg udziałów w nieruchomości. Jest to typowa opłata ryczałtowa, której wysokość zależy od czynników innych niż wielkość udziału.

Nadal jednak nie wiadomo, w jaki sposób zmusić opornego właściciela do wnoszenia tej opłaty, nawet jeśli w uchwale zobowiązał się do tej czynności. Co gorsza, ponieważ quasi­‑podatnikiem jest sama wspólnota, trudno będzie jej dochodzić zwrotu zapłaconej za mieszkańców kwoty w postępowaniu sądowym.

Konkluzje

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma zbyt wiele błędów, żeby mogła pozostać w tym kształcie. Zbyt wiele jest bowiem niewiadomych, poza jedną pewną rzeczą – organ podatkowy ma uprawnienia egzekucyjne, w tym do zajęcia rachunku bankowego wspólnoty. Nie wolno mu natomiast kierować decyzji i tytułów wykonawczych do poszczególnych osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!