Ustanowienie służebności przesyłu a zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości

W sprawie rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 328/22) spółka wystąpiła z wnioskiem do prezydenta miasta o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, która stanowi współwłasność dwóch osób. Firma wskazała, że ograniczenie korzystania z tej nieruchomości jest niezbędne do realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwutorowej napowietrzno-kablowej linii. Nieruchomość położona jest na terenie objętym decyzją prezydenta miasta o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Po przeprowadzeniu postępowania, prezydent miasta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z działki gruntu i zezwolił spółce na wykonanie robót budowlanych, związanych z budową sieci elektroenergetycznej. Zobowiązał przy tym spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w przypadku braku takiej – do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 344, z późn. zm., dalej: UGN), ponieważ chodzi o inwestycję celu publicznego i nie ma zgody współwłaścicielek nieruchomości na jej przeprowadzenie.

Odwołanie od decyzji prezydenta miasta

Jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, w odwołaniu od decyzji, zarzuciła prezydentowi miasta brak precyzyjnego oznaczenia zasięgu terytorialnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości strony. Wskazała, że korzystanie z nieruchomości jest ograniczone wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 UGN, czyli zakładania i przeprowadzania na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zarzuciła prezydentowi miasta, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadził prawidłowych rokowań.

Wojewoda utrzymał w mocy decyzję prezydenta miasta i wskazał, że w sprawie rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, strony nie doszły do porozumienia i nie zawarły umowy o udostępnieniu nieruchomości. Podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: UGN) prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo.

WSA uchyla decyzję wojewody

Sprawa na skutek skargi współwłaścicielki działki trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uchylił decyzję wojewody. Sąd pierwszej instancji uznał za słuszne zarzuty współwłaścielki działki, wskazujące na prowadzenie negocjacji zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu, nie zaś na potrzeby wydania decyzji zgodnie z art. 124 UGN. Sąd stwierdził, że należy odróżnić służebność przesyłu od zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.

Spółka zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdziła, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo.

NSA oddala skargę

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę i podkreślił, że przedstawienie współwłaścicielkom propozycji zawarcia ze spółką umowy służebności przesyłu nie spełniało wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 UGN. Od razu doręczono współwłaścicielkom gotowe do podpisania projekty umów służebności przesyłu.

Ustanowienie służebności przesyłu, jak i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 §1 UGN mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. NSA zgodził się ze spółką, że UGN nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone rokowania, ale skoro ta ustawa nie zawiera definicji rokowań, zatem należy stosować art. 72 §1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Zatem wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 UGN muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień i wypracowują kształt przyszłego porozumienia. Rokowania musiały uwzględniać:

• po pierwsze – zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 UGN,
• po drugie – umożliwiać mu wyrażenie zgody na wykonanie tych prac.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 328/22)