Gmina a deweloper - budowa dojazdu do nieruchomości

Dojazd do nieruchomości

Dojazd do nieruchomości to nie tylko wymagany prawem element związany z realizacją inwestycji, ale także element, który może w znaczącym stopniu podnieść wartość nieruchomości. Co ważne, dojazd ten należy w odpowiedni sposób zaplanować i zorganizować. Samo bowiem położenie nieruchomości przy drodze publicznej nie musi oznaczać, iż nieruchomość ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w najdogodniejszy sposób, np. przez lokalizację bezpośredniego zjazdu na drogę publiczną. Mogą o tym zadecydować np. względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodują, iż pomimo bezpośredniej lokalizacji nieruchomości przy drodze publicznej niezbędnym stanie się budowa drogi dojazdowej do drogi publicznej o mniejszym natężeniu ruchu. W pewnych zaś przypadkach może okazać się koniecznym nie tylko wybudowanie dojazdu bezpośredniego do nieruchomości (drogi wewnętrznej), ale nawet i drogi publicznej. Warto zatem przyjrzeć się bliżej tej kwestii, która częstokroć mylnie jest utożsamiana jako aktywność należąca tylko i wyłącznie do gminy.

Podstawowe pojęcia

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych i stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to z kolei wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą [patrz art. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DzU z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.)].

Zgodnie z art. 7 Ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do art. 8 ww. ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Do realizacji procesu inwestycyjnego potrzebna jest działka, czyli nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dostęp do drogi publicznej, potocznie zwany dojazdem do nieruchomości, jest zatem jednym niezbędnych elementów jaki umożliwia realizację inwestycji budowlanej. Kwestie dojazdu do nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU z 2002 nr 75, poz. 690). Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej.

Deweloper czy gmina?

Częstokroć zdarza się tak, iż deweloper buduje na bardzo dużym terenie, który wcześniej nie posiadał jakiejkolwiek infrastruktury drogowej. Tymczasem skala inwestycji mieszkaniowych na tym terenie powoduje konieczność zbudowania dróg gminnych. Pojawia się wtedy pytanie, kto powinien budować takie drogi – deweloper czy gmina? Mając na uwadze art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym można dojść do wniosku, że budowę drogi publicznej na takim terenie powinna rozpocząć gmina. Powinno się jednak wziąć pod uwagę art. 16 Ustawy o drogach publicznych. Ustęp 1 tegoż artykułu stanowi, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z ust. 2 tegoż artykułu szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Trudno się zgodzić z tłumaczeniem niektórych osób, że skoro realizacja inwestycji odbyła się zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w pewnym sensie, w szerszym ujęciu, jest to realizacja decyzji władzy, a co za tym idzie to gmina powinna wybudować drogę publiczną do takiej nieruchomości. Należy bowiem w tym miejscu zauważyć, iż plan spełnia rolę właśnie planistyczną co do sposobu zagospodarowania terenu. Nie obliguje on natomiast np. właściciela nieruchomości do wybudowania obiektu budowlanego o funkcji określonej w planie. Owszem, jeśli właściciel zdecyduje się posadowić na swojej nieruchomości obiekt budowlany, to jego parametry i funkcja powinny odpowiadać założeniom planu. Funkcja planu miejscowego polega na tym, że ma w pewien sposób chronić ład przestrzenny, który można uznać za dobro wspólne, a także ,normalizować” stosunki przestrzenne wynikające chociażby z oddziaływania nieruchomości na otoczenie. Podobny charakter ma decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wdając się jednak w polemikę z niektórymi poglądami, art. 16 Ustawy o drogach publicznych można uznać za lex sepecialis w stosunku do art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 13 sierpnia 2002 r., sygn. 12/108.2002).

Gmina jako organ administracji publicznej, stosując się do zasady legalizmu, nie może interpretować przepisów rozszerzająco, zwłaszcza co do swoich kompetencji oraz wydatkowania środków publicznych, skoro przepisy jasno stanowią, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Gmina nie może zatem podjąć się tego zadania jeśli nie jest inwestorem. Jak stwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w uchwale z 16 marca 2004 r. (sygn. 7/21/04): „...katalog zadań gminy zapisany w art. 7 Ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samoistnej podstawy do ustanowienia wydatków. Wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego mają szeroki oraz konstytucyjnie zagwarantowany i sądownie chroniony zakres samodzielności, to jednak w dziedzinie planowania i wydatkowania środków budżetowych jednostki te mogą działać wyłącznie i ściśle w granicach określonych konkretnymi przepisami, a nie na zasadzie domniemania takich uprawnień…”. Dla porządku zauważyć w tym miejscu należy, iż brzmienie art. 16 jest stosunkowo jasne, więc można by odnieść do niego dobrze znaną zasadę interpretacyjną clara non sunt interpretanda.

Wyjaśnić należy również, iż skorzystanie na pewnym etapie w tego typu sprawach z art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) nie wyłącza zastosowania art. 16 Ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność (za odpowiednim odszkodowaniem – uwaga własna) gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Artykuł 16 Ustawy o drogach publicznych oraz art. 98 Ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stoją jednak ze sobą w sprzeczności.

Praktyka

W praktyce niektóre gminy celem ułatwienia współpracy z deweloperami w tym zakresie, a także w celu określenia określonych reguł postępowania, opracowują wzorce umów, które służą do realizacji inwestycji, o której mowa w art. 16 Ustawy o drogach publicznych. Niektóre wzorce umowy można znaleźć w internecie. Ale nawet, gdyby nie były one publicznie dostępne, to można o nie wystąpić, chociażby w trybie określonym w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W tym trybie można zapytać również, czy dana gmina w ogóle wypracowała takie wzorce albo sposób postępowania w omawianej kwestii. Przed realizacją inwestycji, szczególnie dużej jaką jest budowa np. całego osiedla, warto bowiem dokładnie zapoznać się ze wszystkimi jej aspektami, w tym z odpowiednim skomunikowaniem nieruchomości z otoczeniem.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!