Co z azbestem w obiektach budowlanych?

Od wielu lat, a konkretnie od 1998 r. stosowanie azbestu w budownictwie jest zakazane (patrz: ustawa o zakazie stosowania azbestu w budownictwie z 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, DzU z 2004 r. Nr 3, poz. 20, z późn. zm.). Zakaz wprowadzenia substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska wprowadzono również przepisami art. 160 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, którymi zabroniono wprowadzanie do obrotu lub ponowne wykorzystanie substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska. Substancjami stwarzającymi szczególne zagrożenie dla środowiska są w szczególności azbest oraz PCB. Przepisami tymi nałożono szczególną ostrożność przy rozbiórce obiektów, zbudowanych z wyrobów azbestowych. Instalacje lub urządzenia, w których są lub były wykorzystywane substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska, powinny być oczyszczone lub unieszkodliwione. Oznacza to konieczność zastosowania szczególnych norm ostrożności przy wszelkich pracach, także robotach rozbiórkowych.

Przypomnijmy: wyroby azbestowe by­ły używane w budownictwie od lat 70-tych, przede wszystkim do produkcji dachów (modny był wtedy eternit), ale azbest za­wierały także rury, elementy elewacji i inne. W Polsce zakazano stosowania tych wyrobów ustawą o zakazie stosowania wyrobów za­wierających azbest. Produkcję płyt azbesto­wo-cementowych zakończono we wrześniu 1998 r. Ale dopiero od dnia 28 marca 1999 r. obowiązuje w Polsce całkowity zakaz obrotu [handlu] azbestem i wyrobami zawierający­mi azbest. Dodajmy, że w krajach UE całko­wity zakaz stosowania azbestu został wpro­wadzony później tj. od dnia 1 stycznia 2005 r.

Oznacza to, że powstałe w tym cza­sie w miastach i na wsiach budynki i inne obiekty zostały wyposażone w wyroby szko­dliwe dla środowiska i dla ludzi, nie z winy samych władających obiektami budowlany­mi, ale z powodu dopuszczenia takich norm w budownictwie. Jak wynika z badań, taka płyta eternitowa (włóknowo-cementowa) zawiera od 11% do 13% rakotwórczego azbestu.

Czy chodzi tylko o eternit? 

Zagrożeniem jest nie tylko eternit, ponieważ chodzi także o stosowane onegdaj w budownictwie płyty azbestowo-cementowe (płaskie i faliste), rury i złącza azbestowo-cementowe, w tym pozostawione w ziemi, izolacje natryskowe, wyroby cierne azbestowo-kauczukowe, przędzę specjalną, w tym włókna azbestowe obrobione, szczeliwa azbestowe, wyroby azbestowo--kauczukowe, z wyjątkiem wyrobów ciernych. Również chodzi o budowle, w tym drogi utwardzone odpadami zawierającymi azbest, które nie zostały zabezpieczone trwale przed emisją włókien azbestu.

Studium przypadku

Studium przypadku na podstawie wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 288/21), w związku ze skargą na działanie PINB-u wobec postępowania przy robotach rozbiórkowych budynków gospodarczych inwestora.

Sąd orzekł, że: nie budzi wątpliwości Sądu, że w przypadku budynku posiadającego pokrycie dachowe z azbestu konieczne jest opracowanie dokumentacji, określającej sposób jego demontażu i utylizacji. Zgodnie z art. 160 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, azbest jest substancją stwarzającą szczególne zagrożenie dla środowiska, a jego usuwanie musi być zgodne z wytycznymi rozporządzenia MGPiPS  z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest.

Azbest i zagrożenia

Wyrób azbestowy jest substancją szczególnie niebezpieczną (zaklasyfikowaną jako rakotwórcza kategorii 1A w rozporządzeniu (WE) nr 1272/2008. Istnieje kilka rodzajów azbestu, tj.: aktynolit, amozyt (azbest „brązowy”), antofyllit, chryzotyl (azbest „biały”), krokidolit (azbest „niebieski”), tremolit, krokidolit, który wciąż pozostaje w starszych budynkach.

Sam azbest nie stanowi zagrożenia dla środowiska, chyba że jest uszkodzony i dlatego do zagrożenia doprowadza, m.in. niewłaściwe użytkowanie wyrobów azbestowych co w konsekwencji prowadzi do zanieczyszczenia powietrza pyłem azbestowym w wyniku: korozji i mechanicznych uszkodzeń płyt azbestowo-cementowych, ścierania tarcz sprzęgłowych i hamulcowych, a także niewłaściwe usuwanie z dachów i elewacji wyrobów zawierających azbest.

Przez emisję azbestu rozumie się bezpośrednie lub pośrednie wprowadzenie pyłu i włókien azbestowych do środowiska, powstające w wyniku użytkowania obiektów, urządzeń budowlanych, instalacji przemysłowych oraz wykonywania prac związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest.

Niebezpieczne są również odpady pozostające w kontakcie z azbestem, które w okresie użytkowania przylegały do wyrobów zawierających azbest i były narażone na długotrwałe przenikanie włókien i pyłu azbestu, w szczególności wełny mineralnej.

Czy nadal można użytkować wyroby z azbestu? 

Bezpieczne użytkowanie wyrobów zawierających azbest – o gęstości objętościowej równej lub większej niż 1 000 kg/m³ – jest możliwe po stwierdzeniu braku widocznych uszkodzeń, mogących stwarzać warunki dla emisji azbestu do środowiska. Rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów, zawierających azbest stanowi:

• użytkując ww. wyroby [np. wbudowane do budynków lub budowli], należy przestrzegać wymagań w zakresie ochrony środowiska;
• wykorzystywanie azbestu lub wyrobów zawierających azbest w sposób umożliwiający emisję azbestu do środowiska jest niedopuszczalne.

Obowiązkowa coroczna kontrola

Rozporządzeniem MG z 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest (...)  nałożono szereg szczegółowych obowiązków co do bezpieczeństwa dla środowiska.

Przy wykorzystywaniu wyrobów zawierających azbest władający obiektem powinien uwzględniać wyniki kontroli oraz oceny stanu i możliwości bezpiecznego ich użytkowania. Można je bezpiecznie użytkować tylko do terminu określonego w prawie, tj. do dnia 31 grudnia 2032 r.; z tego względu obowiązują go następujące zasady:

• po pierwsze, instalacje lub urządzenia zawierające azbest oczyszcza się przez usunięcie wyrobów zawierających azbest lub ich wymianę na bezazbestowe w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi w ww. terminie.

Po drugie, dla każdego pomieszczenia, w którym znajdują się instalacje lub urządzenia zawierające azbest, sporządza się coroczny plan kontroli jakości powietrza obejmujący pomiary stężenia pyłów zawierających azbest.

Po trzecie, w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia pyłów zawierających azbest w środowisku pracy, stwierdzonego w wyniku realizacji corocznego planu kontroli jakości powietrza, podejmuje się niezwłocznie działania w celu ograniczenia stężenia pyłów do wartości poniżej wartości dopuszczalnej.

Po czwarte, niedopuszczalne jest dalsze wykorzystywanie instalacji lub urządzenia zawierającego azbest oraz pomieszczenia, w stanie zagrożenia, np. powyżej najwyższego dopuszczalnego stężenia pyłów zawierających azbest.

Władającego takim obiektem obowiązuje także posiadanie odpowiedniej dokumentacji, tj.: projektu technicznego ze szczegółowymi wymaganiami technicznymi w zakresie oczyszczania pomieszczeń, wraz z harmonogramem prac. Projekt i harmonogram powinny uwzględniać m.in. pomiar stężenia pyłów zawierających azbest, przed i po wykonaniu prac.

Działania takie obowiązują władającego także przy użytkowaniu:

• dróg zawierających azbest; z tego względu, w przypadku naruszenia nawierzchni drogi zabezpieczonej i jej pobocza [stwierdzonego w wyniku kontroli] dalsze wykorzystywanie drogi jest możliwe po przeprowadzeniu działań zabezpieczających skutecznie przed emisją włókien azbestu;
• rur azbestowo-cementowych; mogą one być pozostawione w ziemi, gdy ich usytuowanie nie naraża na kontakt z azbestem, w szczególności gdy rury azbestowo-cementowe są położone poniżej użytkowanych instalacji. Wymaga to jednak oczyszczenia z wyrobów zawierających azbest miejsc usytuowania studzienek rewizyjnych i innych elementów infrastruktury;
• instalacje lub urządzenia zawierające azbest oraz użytkowane bez zabezpieczenia drogi i pozostawione w ziemi wyłączone z użytkowania rury azbestowo-cementowe powinny być oznakowane albo zawierać ostrzeżenie „Pomieszczenie zawiera azbest”.

Ocena stanu wyrobu zawierającego azbest w książce KOB

Władający obiektem, budynkiem, budowlą urządzeniem budowlanym, instalacją przemysłową lub innym zawierającym azbest, jest zobowiązany – z mocy prawa, w tym z mocy cytowanego rozporządzenia – do przeprowadzania kontroli stanu tych wyrobów zawierających azbest w terminach, wynikających z tzw. oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest.

Prawo zobowiązuje do przeprowadzenia takiej oceny przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, według wzoru określonego w rozporządzeniu. Ocena taka jest elementem dokumentacji techniczno-budowlanej. Cytowane rozporządzenie ustala, że władający takimi obiektami są obowiązani przechowywać tę ocenę łącznie z dokumentacją miejsca, zawierającego azbest, obiektu, urządzenia budowlanego lub instalacji przemysłowej.

Jak mówi przepis, ocena powinna być dołączona do książki obiektu budowlanego. Niestety, nie wynika to wprost z nowych przepisów Prawa budowlanego, ani z wydanego nowego rozporządzenia MRiT z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie książki obiektu budowlanego oraz systemu c-KOB, który dotyczy KOB papierowej i elektronicznej.

Jednakże w tablicy nr I nowego rozporządzenia MRIT z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie prowadzenia KOB, odnajdziemy obowiązek władającego, dotyczący zamieszczenia w KOB informacji o występowaniu w obiekcie wyrobów zawierających azbest.

 Jakie są skutki „oceny” wydanej przez osobę uprawnioną? 

Kwalifikacja zawarta w „ocenie” wiąże władającego obiektem zawierającym azbest. W celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania musi on elementy obiektu (wyroby z azbestem), niezakwalifikowane do wymiany, zabezpieczyć przez zabudowę (zamknięcie) przestrzeni szczelną przegrodą bez naruszenia samego wyrobu lub pokryć je szczelną powłoką z głęboko penetrujących środków wiążących azbest. Przy czym jest obowiązany on do tego, by wyeliminować jakąkolwiek obróbkę mechaniczną przy robotach zabezpieczających. Po dokonaniu zabezpieczenia, władający obiektem ma obowiązek ponownie zlecić sporządzenie takiej oceny w terminie 30 dni od daty zakończenia zabezpieczenia.

Wyroby zawierające azbest, zakwalifikowane do usunięcia, powinny być usunięte przez władającego zgodnie z normami ustawy o odpadach i zastąpione wyrobami niezawierającymi tego surowca.

Ważne! Usuwanie wyrobów zawierających azbest o gęstości objętościowej < 1 000 kg/m3 lub zawierających krokidolit powinno odbywać się pod stałym nadzorem technicznym oraz przy zachowaniu warunków ochrony pracowników i środowiska.

Obowiązki wykonawcy robót

Od wykonawcy robót, polegających na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów, zawierających azbest prawo wymaga, przed rozpoczęciem prac, m.in.:

• uzyskania odpowiedniego zezwolenia, decyzji zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi albo złożenia organowi informacji o sposobie gospodarowania odpadami niebezpiecznymi;
• opracowania szczegółowego planu prac usuwania wyrobów zawierających azbest, obejmującego w szczególności informacji o metodach wykonywania planowanych prac, zakresu niezbędnych zabezpieczeń pracowników oraz środowiska (w tym planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia);
• ustalenia niezbędnego dla rodzaju wykonywanych prac monitoringu powietrza;
• posiadania niezbędnego wyposażenia technicznego zabezpieczeń pracowników i środowiska przed narażeniem na działanie azbestu.

Zamiar przeprowadzenia robót zgłasza się właściwym organom, w tym nadzorowi budowlanemu, okręgowemu inspektorowi pracy oraz państwowemu inspektorowi sanitarnemu, w terminie co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem prac. Są to przepisy szczegółowe w stosunku do ogólnych Prawa budowlanego.

W celu zapewnienia warunków bezpiecznego usuwania wyrobów zawierających azbest, wykonawca robót obowiązany jest m.in. do:

• izolowania od otoczenia obszaru robót przez stosowanie osłon zabezpieczających;
• ogrodzenia terenu robót z zachowaniem bezpiecznej odległości (przy zastosowaniu ww. osłon zabezpieczających);
• umieszczenia w widocznym miejscu tablic informacyjnych „Uwaga! Zagrożenie azbestem”; w przypadku prowadzenia prac z wyrobami zawierającymi krokidolit tablic informacyjnych „Uwaga! Zagrożenie azbestem – krokidolitem”;
• zastosowania odpowiednich środków technicznych ograniczających do minimum emisję azbestu do środowiska;
• zastosowania w obiekcie, gdzie prowadzone są roboty, odpowiednich zabezpieczeń przed pyleniem i narażeniem na azbest, w tym uszczelnienia otworów okiennych i drzwiowych, a także innych zabezpieczeń przewidzianych w planie bezpieczeństwa;
• codziennego usuwania pozostałości pyłu azbestowego przy zastosowaniu odpowiedniego sprzętu;
• izolowania pomieszczeń, w których zostały przekroczone dopuszczalne wartości stężeń pyłu azbestowego, w szczególności gdy chodzi o niebezpieczny krokidolit;
• stosowania dla pracowników szczelnych pomieszczeń, np. komora dekontaminacyjna.

Ważne! Roboty związane z usuwaniem wyrobów zawierających azbest, powinny być prowadzone w sposób uniemożliwiający emisję azbestu do środowiska oraz zminimalizowanie pylenia. Istotne dla tej kwestii jest zawarcie przez władającego obiektem prawidłowych umów o roboty budowlane oraz właściwy wybór odpowiedniego wykonawcy robót. Do transportu usuniętych wyrobów i odpadów zawierających azbest stosuje się odpowiednio przepisy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Badanie jakości powietrza

Prawidłowość wykonania robót powinna być potwierdzona badaniem jakości powietrza, przeprowadzonym przez właściwe laboratorium.

Jak mówią przepisy szczegółowe, prace związane z usuwaniem wyrobów zawierających azbest prowadzi się w sposób uniemożliwiający emisję azbestu do środowiska oraz powodujący zminimalizowanie pylenia poprzez:

• nawilżanie wodą wyrobów zawierających azbest przed ich usuwaniem lub demontażem i utrzymywanie w stanie wilgotnym przez cały czas pracy;
• demontaż całych wyrobów (płyt, rur, kształtek) bez jakiegokolwiek uszkadzania, tam gdzie jest to technicznie możliwe;
• odspajanie materiałów trwale związanych z podłożem przy stosowaniu wyłącznie narzędzi ręcznych lub wolnoobrotowych, wyposażonych w miejscowe instalacje odciągające powietrze;
• prowadzenie kontrolnego monitoringu powietrza w przypadku stwierdzenia występowania przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń pyłu azbestu w środowisku pracy, w miejscach prowadzonych prac, w tym również z wyrobami zawierającymi krokidolit;
• codzienne zabezpieczanie zdemontowanych wyrobów i odpadów zawierających azbest oraz ich magazynowanie w wyznaczonym i zabezpieczonym miejscu.

Oświadczenie wykonawcy po wykonaniu robót

Po wykonaniu robót polegających na usuwaniu wyrobów zawierających azbest wykonawca ma obowiązek złożenia oświadczenia o prawidłowości robót oraz o oczyszczeniu terenu z pyłu azbestowego, z zachowaniem właściwych przepisów technicznych i sanitarnych. Jest ono przechowywane przez okres co najmniej 5 lat.

Studium przypadku

WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 464/23 (w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych związanych z usuwaniem azbestu z budynku mieszkalnego), utrzymał decyzję PINB-u nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego usunięcie zagrożenia poprzez m.in. wykonanie demontażu pokrycia dachowego z papy oraz płyt falistych azbestowo-cementowych. Wskazano, że powyższe roboty budowlane przy budynku bezwzględnie powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, posiadającej wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, w terminie do 31 lipca 2023 r. Na czas wykonywania ww. robót, ze względów bezpieczeństwa, należy zapewnić opuszczenie użytkowanego lokalu mieszkalnego przez osoby tam zamieszkujące. Usunięcie pokrycia dachowego z eternitu powinno zostać wykonane przez wykonawcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne, w sposób określony w rozporządzeniu w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, a o wykonaniu nałożonego obowiązku należy poinformować PINB w celu zapobieżenia wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Raport NIK 

Brak odpowiednich instrumentów dofinansowania i prawnych w akcji usuwania azbestu doprowadził do stanu opisanego w końcu 2022 r. przez Najwyższą Izbą Kontroli. „Po ponad 12 latach od uchwalenia programu krajowego usunięto niecałe 17% z prawie 8,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych, a do unieszkodliwienia pozostało aż 7 mln ton. Tempo unieszkodliwiania azbestu wynosi zaledwie 0,12 mln ton rocznie. W tej sytuacji, aby usunąć pozostały azbest, potrzeba będzie dodatkowo jeszcze prawie 50 lat, licząc od zakończenia Programu krajowego (od dnia dzisiejszego prawie 60 lat). W skontrolowanych województwach usunięcie pozostałego azbestu wymaga od 30 do 102 lat. W skrajnym przypadku, w jednej gminie (Frombork), czas niezbędny do usunięcia azbestu oszacowano na 149 lat. Biorąc pod uwagę tak wolne tempo unieszkodliwiania azbestu Polska nie ma szans na dotrzymanie terminu oczyszczenia kraju z azbestu, wyznaczonego na koniec 2032 roku.”

Co do niskiego tempa działania krajowego programu usuwania azbestu, NIK stwierdził:

„Problemy z usuwaniem azbestu wynikają przede wszystkim z nieskutecznych rozwiązań prawnych. Dofinansowanie ze środków budżetu państwa obejmuje bowiem wyłącznie demontaż i unieszkodliwianie wyrobów azbestowych. Wsparcie takie nie dotyczy natomiast wykonania nowego pokrycia dachowego, którego koszt często przewyższa możliwości finansowe mieszkańców. Okazuje się, że dofinansowanie z budżetu państwa stanowiło zaledwie 10% całkowitych kosztów wymiany dachu. W tej sytuacji właściciele i użytkownicy nieruchomości, na których wykorzystywano wyroby azbestowe, nie decydowali się na remont dachu ze względów finansowych, mimo że byli świadomi szkodliwości azbestu.”

Przy obecnym tempie realizacji zadań, Polska nie ma możliwości dotrzymania terminu oczyszczenia kraju z azbestu, ustalonego przez rząd na koniec 2032 r. Po ponad 12 latach od uchwalenia Programu krajowego dot. wycofywania azbestu usunięto zaledwie niecałe 17% z ok. 8,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych. Do usunięcia pozostało 7 mln ton azbestu, co wymaga kolejnych 49 lat, licząc od zakończenia Programu. Głównymi przyczynami problemów są brak pieniędzy i nieskuteczne prawo. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dofinansowanie z budżetu państwa obejmuje tylko demontaż i unieszkodliwianie wyrobów azbestowych, podczas gdy za wykonanie nowego dachu mieszkańcy muszą płacić sami. Monitorowanie postępów usuwania azbestu utrudniały nierzetelne dane w Bazie Azbestowej, brak kontroli stanu wyrobów azbestowych w niektórych gminach, a także kulejąca inwentaryzacja wyrobów zawierających azbest.

Według danych NIK, pula środków przeznaczanych na usuwanie azbestu, pochodzących ze środków własnych władających obiektami oraz źródeł zewnętrznych, była za mała w stosunku do potrzeb. Z Bazy Azbestowej wynika, że na dzień kontroli NIK-u na terenie pięciu województw objętych kontrolą zinwentaryzowano łącznie prawie 4,4 mln ton wyrobów zawierających azbest (co stanowiło ponad połowę wszystkich wyrobów w kraju), z czego niecałe 660 tys. ton unieszkodliwiono, a ok. 3,7 mln ton pozostało do unieszkodliwienia. Dodajmy, że miniony rok nie przyczynił sie do poprawy sytuacji.

Dla uzupełnienia opisanego problemu dodać należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się w związku z tym do właściwego ministra z apelem: „zachodzi w mojej ocenie potrzeba podjęcia inicjatywy legislacyjnej, która zapewni skuteczne rozwiązania, pozwalające na prawidłową realizację Programu Krajowego” – czytamy w piśmie RPO z dnia 11 sierpnia 2023 r. (znak: IV.7006.12.2022.AKP/JL).