Gmina nie może zmuszać dewelopera do budowy dróg i płacenia dotacji

Według Ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg jest zadaniem publicznym, jednak jest wyjątek. Zgodnie z art. 16 tej ustawy: „budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki tej budowy lub przebudowy określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej". 

Prawnicy tłumaczą, że intencją tego przepisu było uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, kiedy nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze np. budowa stacji benzynowej lub obiektu handlowego. Praktyczne stosowanie przepisu zostało jednak wypaczone. Zakres nakładanych na inwestorów zobowiązań na podstawie umów drogowych poważnie wykracza poza ustawowe ramy, a bywa, że obowiązek zawarcia takich umów jest wymagany również wtedy, gdy brak do tego jakichkolwiek podstaw.

Długa lista potrzeb

Eksperci z Polskiego Związku Firm Deweloperskich twierdzą, że gminy interpretują przepisy dość szeroko i na ich podstawie żądają od dewelopera sfinansowania inwestycji, niemających często nic wspólnego z planami inwestora. Najczęściej chodzi o wybudowanie lub zmodernizowanie drogi gminnej, chodnika, ścieżki rowerowej lub placu zabaw. Pomysły gmin są nieograniczone i zwykle nie są tanie, gdyż koszty idą w miliony. Na przykład, Kraków w 2019 r. zawarł z deweloperami na podstawie art. 16 – 126 umów, a rok później – 87 umów. W pierwszym wypadku umowy mówiły o partycypacji na łączną  kwotę ponad 3 mln oraz o kwocie prawie 63 mln zł na przebudowę dróg, a w drugim odpowiednio o kwoty 1,6 mln i 118,8 mln zł.

Deweloperzy często są pod ścianą, ponieważ gminy odmawiając wydania decyzji zjazdowej, tym samym blokują wydanie decyzji warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę (z uwagi na rzekome niespełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej), do czasu podpisania umowy, której treść narzucają. Zdarza się, że w decyzji o warunkach zabudowy uzależniają wydanie pozwolenia na budowę od wcześniejszego zawarcia takiej umowy drogowej.

Może Cię zainteresuje: Podatkowe skutki Polskiego Ładu już niedługo

Pieniądze zamiast drogi 

Część gmin (w tym Warszawa) przyjęło nawet uproszczone procedury zawierania umów drogowych, które nakładają na inwestorów, w miejsce obowiązku budowy lub przebudowy drogi, obowiązku świadczenia pieniężnego na rzecz gminy w zryczałtowanej wysokości, zależnej od wielkości inwestycji. Przykładowo, warszawskim zarządzeniem, do wyliczenia wartości świadczenia zastosowanie mają zryczałtowane stawki w wysokości od 125 do 200 zł za mkw.  powierzchni użytkowej inwestycji kubaturowej (w zależności od funkcji i położenia) oraz od 10.000 do 20.000 zł za miejsce postojowe.

W opinii niektórych prawników takie praktyki są wadliwe, a zawierane na ich podstawie umowy mogą być uznane za nieważne. W świetle  orzeczenia Sądu Najwyższego z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt III CSKP 62/21) obowiązek inwestora nakładany w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych może polegać jedynie na wykonaniu budowy lub przebudowy drogi publicznej i nie może być wykonany przez świadczenie pieniężne. Dodatkowo nie może mieć charakteru ciężaru niepozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny jego nałożenia, a więc nie może być zryczałtowany. Dobrowolny charakter zawarcia umowy nie ma znaczenia dla oceny jej ważności. Jak podkreślił SN, ani 353 ze zn. 1  k.c. ani inne przepisy, nie mogą stanowić podstawy dla uznania istnienia po stronie podmiotów publicznych, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, możliwości przerzucania lub współobciążania tym zadaniem innych podmiotów.

Samorządowcy zadowoleni z regulacji

Prawnicy ze Związku Powiatów Polskich twierdzą, że prawo nie powinno być pisane kazuistycznie. W ich ocenie, obecne brzmienie przepisu stanowi racjonalne zrównoważenie dążenia do jasnego określenia zakresu inwestycji do których może być zobowiązany inwestor i koniecznej elastyczności rozwiązań. Przypominają, że zgodnie z tym przepisem, szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. 

W przeciwieństwie do samorządowców, prawnicy postulują zmianę art. 16 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli uznać, że podstawowym problemem praktycznym jest ustalenie zakresu obowiązku świadczenia przez inwestora, ale w praktyce wykształciły się rozwiązania (zryczałtowane opłaty), które spotkały się z akceptacją rynku (sądząc po ilości umów procedowanych w tym trybie), to art. 16 należy tak dostosować, aby wykluczyć niepewność i możliwość podważania umów zawieranych w „uproszczonym trybie”.  

Może Cię zainteresuje: Płaca minimalna w 2023 roku

Przepis taki powinien dawać zarządcom dróg możliwość zawierania umów drogowych, w których obowiązkiem inwestora będzie świadczenie pieniężne, ustalania wysokości należnego świadczenia w zryczałtowanej formie (w zależności od wielkości i funkcji inwestycji), przy czym: wysokość świadczenia powinna być ustawowo ograniczona do maksymalnej kwoty w odniesieniu do 1mkw. powierzchni użytkowej inwestycji niedrogowej, należne świadczenie pieniężne powinno być pomniejszane o koszty przebudowy lub budowy drogi publicznej poniesione przez inwestora w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej, oraz takie rozwiązania powinny być stosowane jedynie w stosunku do większych inwestycji.

Eksperci uważają, że art. 16 powinien wyraźnie wskazywać, że inwestora obciąża budowa drogi w zakresie proporcjonalnym do realizowanej inwestycji niedrogowej, a ponadto, że zawarcie umowy nie może stanowić warunku wydania decyzji zjazdowej. Interes gminy, w przypadku braku drogi i konieczności jej wybudowania od podstaw i tak będzie zabezpieczony, gdyż deweloper nie sprzeda mieszkań bez dojazdu, a w przypadku konieczności jedynie przebudowy drogi zarówno zarządca, jak i inwestor będą zainteresowani realizacją tego celu, przy czym odbędzie się to na warunkach wypracowanych w drodze negocjacji, a nie jednostronnej narzuconej woli.

Źródło: prawo.pl

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!