Strona w postępowaniu administracyjnym

Strony postępowania administracyjnego

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: DzU z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej w treści niniejszego tekstu kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną tego postępowania nie jest zatem każdy, kto ma jakikolwiek interes w jego wszczęciu, ale tylko ta osoba, która ma w tym interes prawny. Zgodnie z doktryną, czynnikiem odróżniającym interes prawny od interesu faktycznego jest istnienie bądź nieistnienie normy prawnej przyznającej ochronę określonemu podmiotowi.

Bardzo ciekawie, a zarazem przejrzyście, pojęcie „interes prawny” zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonał tego w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, w którym stwierdził: - „Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby”.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, powinien cechować się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego, przy czym powinien on być realny, istniejący w dniu wszczęcia postępowania, a nie tylko hipotetyczny, mogący wystąpić w przyszłości [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., II SA/Rz 376/14, Legalis nr 1105026]. Te pozornie teoretyczne rozważania mają bardzo praktyczne znaczenie, ponieważ ustalając, czy jest się stroną, można w postępowaniu bronić swoich interesów. Niemniej jednak, abyśmy mogli to uczynić, nasz interes faktyczny powinien być oparty na konkretnych przepisach.

Przykłady stron w postępowaniach dotyczących nieruchomości

• Wspólnota mieszkaniowa jako właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, dotyczącego naruszenia przez inwestora norm dopuszczalnego poziomu hałasu, jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego naruszenia. Przymiotu tego nie traci poprzez wystąpienie do sądu powszechnego w ramach ewentualnej odpowiedzialności cywilnej pozwanego [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r. II OSK 864/13, Legalis nr 1161996].
• Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których dokonuje się inwestycji, lub nieruchomości przylegających do terenu inwestycji są stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Właściciele lub użytkownicy wieczyści dalszych nieruchomości nie są stronami tego procesu, chyba że wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa [zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r. II OZ 819/14, Legalis nr 1072328].
• Właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy tym nie ma znaczenia, czy został naruszony jego interes prawny, a jedynie to, czy interes taki mu w ogóle przysługiwał [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r. II OSK 451/13, Legalis nr 1187670].
• Właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi są stroną postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa. Stroną tego postępowania są także właściciele, użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., II SA/Rz 376/14, Legalis nr 1105026].
• Nie tylko inwestor, lecz także wykonawca lub podwykonawca, mogą być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia tam robót [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., II GSK 768/13, Legalis nr 1042666].
• Spadkobiercy wspólników przedwojennej, niedziałającej (nieistniejącej), ale nie wykreślonej z właściwego rejestru, spółki jawnej są stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie odzyskania nieruchomości znacjonalizowanej [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 2778/12, Legalis nr 1067720].
• Inwestor jest – co do zasady – stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Inny podmiot może być stroną tego postępowania, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Wr 412/13].
• Członek spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponujący spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, zasadniczo nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego spółdzielni mieszkaniowej, np. w sprawach wykonywania robót budowlanych. Może on być jednak stroną takiego postępowania, niezależnie od uczestnictwa w nim spółdzielni mieszkaniowej, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jego prawa co do korzystania z lokalu [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Lu 874/13, Legalis nr 965551].
• Właściciele nieruchomości sąsiednich są co do zasady stronami postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. „Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej wywodzi się z uregulowań prawa cywilnego, stanowiących o uprawnieniach związanych z prawem własności, a także z uregulowań ustawy Prawo budowlane stanowiących o tym, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich” [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Łd 133/14, Legalis nr 976533].
• Aktualny właściciel nieruchomości jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do unieważnienia decyzji nacjonalizacyjnej [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 2000/13, Legalis nr 950588].
• Inwestor i wspólnota mieszkaniowa mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych, jeżeli ich przedmiotem był lokal inwestora i części budynku należące do nieruchomości wspólnej. Przymiotu takiego nie mają właściciele innych lokali, chyba że wykażą swój własny interes prawny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r. II OSK 2483/12, Legalis nr 951741].
• Właściciel nieruchomości sąsiadującej z zabytkiem, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, co do zasady nie ma interesu prawnego pozwalającego mu być stroną takiego postępowania [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. VII SA/Wa 2606/13, Legalis nr 950711].

Śmierć strony

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu go – odpowiednio – w całości albo w części.

Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony. Podczas trwania postępowania administracyjnego wywołuje ona bezprzedmiotowość postępowania, określaną jako wtórna (następcza) i zaliczaną do czynników faktycznych, które znoszą postępowanie. Właściwym dokumentem do wykazania śmierci strony jest akt zgonu.

Jeżeli decyzja administracyjna została skierowana do osoby zmarłej, która wraz ze śmiercią utraciła przymiot strony, to istnieje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 ust. 1 pkt 2 kpc. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2008 r. I SA/Wa 770/08, Legalis nr 159615, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. I OSK 1587/10, Legalis nr 825610].

Zauważyć należy jednak, iż śmierć strony w toku postępowania jest przyczyną umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zmierza do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym. Nie powinno się zaś umarzać postępowania w sytuacji, gdy dotyczy ono praw majątkowych, które z chwilą śmierci przechodzą na inne osoby stosownie do art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: DzU z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.).

Jak stanowi bowiem art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W takich przypadkach organ powinien nie umorzyć postępowanie, a zawiesić je, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa [art. 97 § 1 pkt 1 kpa]. Zgodnie zaś z art. 30 § 5 kpa, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 487/07 [Legalis nr 286883], śmierć strony i konieczność ustalenia jej następców prawnych nie jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym), o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa., gdzie czytamy, że „Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej, [por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 2 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/KR 78/98]. W ocenie sądu takiego materialnoprawnego charakteru nie ma postępowanie w sprawie nabycia spadku. Sądowa sprawa w tym przedmiocie nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa”.

W wyroku tym sąd zwrócił również uwagę, iż w tego typu sprawach obowiązkiem organu jest  „ustalenie, czy (…) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa. Wskazać bowiem należy, iż konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. (…) Zarówno zarządca masy spadkowej, jak i kurator spadku, są zastępcami procesowymi strony (stron). Działają w ich imieniu (z ustawowego umocowania) i ze skutkami prawnymi realizującymi się w ich sferze prawnej.”

Zawieszone postępowanie administracyjne podejmuje się urzędu lub na żądanie strony, gdy ustaną przyczyny uzasadniające jego zawieszenie [por. art. 97 § 2 kpa].

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!